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La Responsabilità di Proteggere

Chi è responsabile per la protezione delle persone da gravi violazioni dei diritti umani?

L’emersione del concetto

Discutere il diritto di "intervento umanitario” (1990)

Dopo le tragedie in Ruanda e nei Balcani nel 1990, la comunità internazionale ha iniziato a discutere seriamente di come reagire in modo efficace quando i diritti umani dei cittadini sono gravemente e sistematicamente violati. La questione al centro della materia è se gli Stati abbiano sovranità incondizionata sui loro affari, o se la comunità internazionale abbia il diritto di intervenire in un paese per scopi umanitari.

Nel suo Rapporto del Millennio del 2000, l'allora Segretario Generale Kofi Annan, ricordando i fallimenti del Consiglio di Sicurezza di agire in maniera decisiva in Ruanda e Kosovo, ha presentato una sfida per gli Stati membri: "Se l'intervento umanitario è, infatti, un inaccettabile assalto alla sovranità, allora come dovremmo dare risposte al Ruanda, a Srebrenica, e alle violazioni gravi e sistematiche dei diritti umani che offendono ogni precetto della nostra comune umanità? "

Dall’ intervento umanitario alla responsabilità di proteggere (2001).

L’espressione "responsabilità di proteggere" è stata presentata per la prima volta nel rapporto della Commissione sull'intervento e sulla sovranità dello Stato(ICISS), istituita dal governo canadese nel dicembre 2001. La Commissione è stata formata in risposta alla domanda di Kofi Annan su quando la comunità internazionale deve intervenire per scopi umanitari.
Nel suo rapporto "La responsabilità di proteggere", la commissione ha rilevato che la sovranità dà non solo allo Stato il diritto di "controllare" i propri affari, ma gli conferisce una maggiore "responsabilità" per la protezione delle persone all'interno dei suoi confini. Essa ha proposto che, quando uno Stato non è in grado di proteggere il suo popolo, per mancanza di capacità o di volontà, allora la responsabilità sarà assunta dalla più ampia comunità internazionale.

Rapporto del Comitato per le Minacce ad Alto Rischio, Sfide e Cambiamento ( 2004)

Nel 2004, il Comitato per le Minacce ad Alto Rischio, sfide e cambiamento, istituito dal Segretario Generale Kofi Annan, ha approvato la norma emergente di una responsabilità di proteggere - spesso chiamata "R2P" - affermando che esiste una responsabilità collettiva internazionale esercitabile da parte del Consiglio di Sicurezza che autorizza l'intervento militare come ultima risorsa, in caso di genocidio e altri massacri di massa, pulizia etnica e di gravi violazioni dei diritti umani che i governi sovrani si sono dimostrati impotenti o riluttanti ad impedire.
Il comitato ha proposto criteri fondamentali che legittimano l'autorizzazione dell'uso della forza da parte del Consiglio di sicurezza dell'ONU, compresa la gravità della minaccia, il fatto che deve essere l'ultima risorsa, e la proporzionalità della risposta.

Rapporto del Segretario Generale: Per una maggiore libertà (2005)

Nel suo rapporto "Per una maggiore libertà" il Segretario generale Kofi Annan era “fortemente d'accordo" con l'approccio delineato dal Comitato per le Minacce ad Alto Rischio, e aveva suggerito un elenco di criteri proposti - tra cui la gravità della minaccia, proporzionalità e probabilità di successo – da applicare per l'autorizzazione all'uso della forza in generale.

Summit mondiale delle Nazioni Unite (2005)

Nel settembre 2005, in occasione del Summit mondiale delle Nazioni Unite, tutti gli Stati membri hanno formalmente accettato la responsabilità di ciascuno Stato di proteggere la sua popolazione dal genocidio, dai crimini di guerra, pulizia etnica e crimini contro l'umanità. Al vertice, i leader mondiali hanno inoltre convenuto che, quando uno Stato non riesce a rispondere a tale responsabilità, tutti gli Stati (la "comunità internazionale") hanno la responsabilità di aiutare le persone minacciate di tali crimini a proteggersi.
Qualora i mezzi pacifici, tra cui diplomatici, umanitari e altri, siano inadeguati e le autorità nazionali "manifestamente incapaci" di proteggere le proprie popolazioni, la comunità internazionale deve agire collettivamente in un "modo tempestivo e decisivo" - attraverso il Consiglio di sicurezza dell'ONU e in conformità con la Carta delle Nazioni Unite - caso per caso e in collaborazione con le organizzazioni regionali come appropriato.

In Pratica

La prima volta che il Consiglio di Sicurezza ha fatto riferimento ufficiale alla responsabilità di proteggere è stato nell'aprile del 2006, con la risoluzione 1674 sulla protezione dei civili nei conflitti armati. Il Consiglio di Sicurezza ha fatto riferimento a tale risoluzione nell'agosto 2006, quando ha adottato la risoluzione 1706, che autorizza il dispiegamento di truppe di peacekeeping delle Nazioni Unite in Darfur, Sudan. Recentemente, la responsabilità di proteggere è messa in evidenza come punto di rilievo in un certo numero di risoluzioni adottate dal Consiglio di sicurezza.

Libia ( 2011)

A seguito di attacchi diffusi e sistematici contro la popolazione civile da parte del regime della Jamahiriya Araba Libica (in breve: Libia), il Consiglio di sicurezza dell'ONU, il 26 febbraio 2011, ha adottato all'unanimità la risoluzione 1970, facendo esplicito riferimento alla responsabilità di proteggere. Deplorando quello che ha definito "la violazione grave e sistematica dei diritti umani" in Libia ormai in preda alla guerra civile, il Consiglio di Sicurezza ha chiesto la fine della violenza, "ricordando la responsabilità delle autorità libiche di proteggere la loro popolazione", e imponendo una serie di sanzioni internazionali. Il Consiglio ha inoltre deciso di deferire la questione alla Corte penale internazionale.
Nella risoluzione 1973, adottata il 17 marzo 2011, il Consiglio di sicurezza ha chiesto un cessate il fuoco immediato in Libia e la fine degli attacchi in corso contro i civili, che potrebbero costituire "crimini contro l'umanità”. Il Consiglio ha autorizzato gli Stati membri ad adottare "tutte le misure necessarie" per proteggere i civili sotto minaccia di attacco nel paese, escludendo una qualsiasi forma di forza di occupazione straniera in qualsiasi parte del territorio libico. Pochi giorni dopo, la NATO, applicando la risoluzione, ha intrapreso attacchi aerei contro le forze di Gheddafi. Le forze ribelli prendono controllo della capitale Tripoli nel mese di agosto, e la morte di Gheddafi nell'ottobre 2011 segna la fine del vecchio regime.

Costa D’avorio (2011)

In risposta alle crescenti violenze post-elettorali contro la popolazione della Costa d'Avorio alla fine del 2010 e all'inizio del 2011, il Consiglio di sicurezza dell'ONU, il 30 marzo 2011, ha adottato all'unanimità la risoluzione 1975 che condanna le gravi violazioni dei diritti umani commesse dai sostenitori dell’ex Presidente Laurent Gbagbo e del Presidente Ouattara. La risoluzione ha citato "la responsabilità primaria di ogni Stato di proteggere i civili", chiedendo l'immediato trasferimento del potere al Presidente Ouattara, e ribadendo che l'operazione delle Nazioni Unite in Costa d'Avorio (UNOCI) potrebbe usare "tutti i mezzi necessari per proteggere la vita e proprietà dei cittadini. Nel tentativo di proteggere la popolazione della Costa d'Avorio da ulteriori atrocità, l’UNOCI il 4 aprile 2011 ha iniziato un'operazione militare conclusa con la destituzione dal potere del Presidente Gbagbo l’11 aprile, quando fu arrestato dalle forze del presidente Ouattara dopo giorni di combattimenti con L’UNOCI e l'esercito francese.

Yemen (2011)

Il 21 ottobre 2011, la risoluzione 2014 ha condannato le violazioni dei diritti umani da parte delle autorità Yemenite, incoraggiando un processo politico complessivo di transizione del potere, guidato dagli yemeniti stessi, che includa elezioni presidenziali anticipate. Questa risoluzione ha esplicitamente richiamato la “responsabilità primaria” del governo yemenita “di proteggere la propria popolazione”.

Sudan del Sud (2011)

L’8 luglio 2011, il Consiglio di Sicurezza, con la risoluzione 1996, ha dato il via ad una missione di pace ONU nel Sudan del Sud (UNMISS), con lo scopo – tra gli altri – di consigliare ed assistere il governo nella presa in carico della responsabilità di proteggere i civili.  

Il Sudan del Sud è diventato ufficialmente uno stato indipendente il 9 luglio 2011, al culmine di un processo reso possibile da un trattato di pace del 2005 che ha messo fine a una lunga guerra civile. I violenti scontri tra le due etnie Lou Nuer e Murle, nello stato sud-sudanese di Jonglei, sono andati intensificandosi nel dicembre 2011.

Siria (2012)

Il Consiglio di Sicurezza, tuttavia, non è sempre riuscito a trovare un accordo in risposta alle situazioni che chiamano in causa la responsabilità di proteggere. Nel caso della Siria, il 4 febbraio 2012, il Consiglio di Sicurezza ha votato una bozza di risoluzione per appoggiare un piano della Lega Araba che aiutasse a risolvere la crisi nel paese nel quale, secondo le stime dei funzionari ONU, le forze di sicurezza hanno ucciso più di 7500 persone dall’inizio della rivolta popolare nel marzo del 2011.  Questa bozza di risoluzione chiedeva al governo siriano la cessazione di ogni violenza contro i civili e il ritiro delle forze armate. Tredici dei quindici membri del Consiglio hanno votato a favore del documento; ma Cina e Russia hanno esercitato il diritto di veto, bloccandone così l’adozione.

In seguito, sia l’Assemblea Generale che il Consiglio per i Diritti Umani hanno fortemente condannato le continue “diffuse e sistematiche” violazioni dei diritti umani da parte delle autorità siriane, e hanno chiesto al governo di cessare immediatamente ogni violenza e di proteggere il suo popolo.  L’Alto Commissario per i Diritti Umani ha suggerito di riportare il caso della Siria alla Corte Penale Internazionale e ha chiesto al Consiglio di Sicurezza di assumersi urgentemente la responsabilità di proteggere il popolo siriano. I Consiglieri Speciali per la Prevenzione dei Genocidi e per la Responsabilità di Proteggere hanno chiesto che, per affrontare la situazione, vengano presi in considerazione tutti gli strumenti, regionali e globali, previsti dalla Carta delle Nazioni Unite, alcuni dei quali non richiedono l’autorizzazione del Consiglio di Sicurezza.

Rapporti del Segretario Generale

Implementare la responsabilità di proteggere

Basandosi sul documento risultato del Summit mondiale del 2005, un rapporto del Segretario Generale del 2009 ha delineato una strategia basata su tre pilastri della responsabilità di proteggere:
1.    Lo Stato ha la responsabilità primaria di proteggere la popolazione da genocidi, crimini di guerra, crimini contro l'umanità e pulizia etnica, così come dall'istigazione a questi crimini.
2.    La comunità internazionale deve incoraggiare ed assistere gli stati nell’assunzione di tale responsabilità.
3.    La comunità internazionale ha la responsabilità di utilizzare appropriati mezzi diplomatici, umanitari ed altri per proteggere le popolazioni da questi crimini. Se uno stato fallisce manifestamente nel compito di proteggere la sua popolazione, la comunità internazionale deve essere preparata ad intraprendere azioni collettive per proteggere la popolazione stessa, in accordo con la Carta dell'ONU.

Questa strategia ha evidenziato il valore della prevenzione e, qualora questa fallisca, di una risposta rapida e flessibile costruita su misura, considerando le specifiche circostanze di ogni singolo caso. Il rapporto sottolinea che nessuno di questi pilastri è più importante degli altri, e che non c'è un ordine di precedenza tra di essi.

Allarme tempestivo, valutazione e responsabilità di proteggere (2010)

Il rapporto del Segretario Generale riguardante allarme tempestivo, valutazione e responsabilità di proteggere, ha identificato le carenze del sistema e proposto modi per migliorare la capacità delle Nazioni Unite di utilizzare segnali precoci di allerta in maniera più efficace, includendo la raccolta di informazioni dalle operazioni sul campo e miglioramenti nel predisporre risposte tempestive, flessibili ed equilibrate laddove ci sia rischio di genocidio, crimini contro l’umanità, crimini di guerra o pulizia etnica.

Il ruolo delle disposizioni regionali e sub-regionali (2011)

Un rapporto del 2011 del Segretario Generale ha enfatizzato la necessità di un'efficace collaborazione globale-regionale per aiutare a implementare la responsabilità di proteggere. Il rapporto ha identificato le carenze del sistema e proposto mezzi per rinforzare la cooperazione all'interno delle Nazioni Unite, attingendo informazioni e analisi dalle disposizioni regionali e sub-regionali, per identificare i segnali di pericolo e adottare o sostenere tempestivamente misure preventive efficaci a livello sub-regionale, regionale o globale. Sottolineando che questo principio è universale e che ogni regione "deve portarlo avanti", il rapporto ha allo stesso tempo riconosciuto che "ogni regione metterà in pratica questo principio con i suoi propri ritmi e alla sua propria maniera."


I Consiglieri Speciali del Segretario Generale

Nel 2004, il Segretario Generale delle Nazioni Unite ha nominato il primo Consigliere Speciale per la Prevenzione dei Genocidi, Juan Méndez, seguito da Francis Deng nel 2007. Il Consigliere Speciale ha le seguenti responsabilità: raccogliere informazioni sulle gravi violazioni dei diritti umani e della legge umanitaria internazionale; fungere da meccanismo di allerta tempestiva presso il Segretario Generale e – attraverso quest’ultimo – presso il Consiglio di Sicurezza; fornire indicazioni al Consiglio di Sicurezza – sempre attraverso il Segretario Generale – sulle azioni da intraprendere per prevenire o fermare un genocidio; garantire il collegamento con il sistema delle Nazioni Unite per le attività di prevenzione dei genocidi.

Nel 2008, il Segretario Generale ha nominato Edward Luck come suo Consigliere Speciale sulla Responsabilità di Proteggere. Quest’ultimo è responsabile dell'ulteriore sviluppo e perfezionamento di questo concetto, e della prosecuzione del dialogo politico con gli stati membri e le altre parti interessate sui passi ulteriori da intraprendere per le sue applicazioni concrete.

Nel suo rapporto del 2010 (vedi sopra), il Segretario Generale ha espresso la sua intenzione di "istituzionalizzare la collaborazione tra i due Consiglieri Speciali", attraverso la creazione di un ufficio congiunto per la Prevenzione dei Genocidi e la Responsabilità di Proteggere.

L'ufficio ha il compito di preservare e valorizzare gli accordi esistenti, incluso lo sviluppo delle competenze e la raccolta e l'analisi delle informazioni sul campo, allo stesso tempo sviluppando un valore aggiunto proprio in termini di nuove disposizioni in ambito di patrocinio, valutazione inter-settoriale, politiche comuni e apprendimento cumulativo, con l’obiettivo di trovare la migliore maniera di anticipare, prevenire e rispondere alle crisi che chiamano in causa la responsabilità di proteggere.

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