Um mundo mais seguro: a nossa responsabilidade comum

Relatório do Grupo de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudança

 

RESUMO

 

No discurso que proferiu na Assembleia Geral, em Setembro de 2003, o Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan, avisou os Estados-membros de que a Organização chegara a uma encruzilhada. Podia mostrar-se à altura do desafio e enfrentar com êxito as novas ameaças ou correr o risco de ser cada vez mais marginalizada, devido ao agravamento das divergências entre os Estados e à tomada de acções unilaterais por parte destes. Foi isso que o levou a criar o Grupo de Alto Nível sobre Ameaças, Desafios e Mudança, para suscitar novas ideias sobre os tipos de políticas e de instituições de que uma ONU eficaz precisaria, no século XXI.

No seu relatório, o Grupo propõe uma visão nova e ambiciosa da segurança colectiva no século XXI. Vivemos num mundo de ameaças novas e em mutação, que não se poderiam prever, quando a ONU foi fundada, em 1945 -- é o caso do terrorismo nuclear, do desmoronamento dos Estados sob os efeitos conjugados da pobreza, da doença e da guerra civil, as quais constituem um mistura explosiva.

Hoje em dia, uma ameaça a um de nós constitui uma ameaça a todos. A globalização significa que um ataque importante que se produza em qualquer lugar do mundo industrializado tem consequências devastadoras para o bem-estar de milhões de habitantes do mundo em desenvolvimento. Qualquer dos 700 milhões de passageiros das companhias aéreas internacionais pode ser o portador involuntário de uma doença infecciosa mortal. E a erosão da capacidade do Estado, em todas as partes do planeta, enfraquece-o perante ameaças transnacionais como o terrorismo e o crime organizado. Todos os Estados precisam da cooperação internacional, para garantir a sua segurança.

Hoje e nas próximas décadas, o mundo deve preocupar-se com seis tipos de ameaças, a saber:

Podemos felicitar-nos pelo facto de a ONU e as nossas instituições de segurança colectiva terem mostrado que funcionam. Nos últimos 15 anos, as negociações permitiram pôr fim a mais guerras civis do que durante os dois séculos anteriores. Nos anos 60, muitos pensavam que, por esta altura, entre 15 e 25 Estados possuiriam armas nucleares, mas, graças ao Tratado sobre a Não-proliferação de Armas Nucleares, isso não aconteceu. A Organização Mundial de Saúde ajudou a deter a propagação da Síndrome Respiratória Aguda, salvando assim a vida a dezenas de milhares de pessoas ou mesmo mais.

Tudo isto pode, no entanto, ser posto em causa, se não reforçarmos rapidamente a ONU, de modo a que, no fundo, responda de uma forma eficaz ao conjunto de ameaças que nos espreitam.

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Políticas de prevenção

Para enfrentarmos as ameaças actuais, devemos dar prioridade à prevenção, pois permitir que as ameaças latentes se concretizem ou que as ameaças existentes se propaguem tem consequências demasiado graves.

O desenvolvimento deve ser a primeira linha de defesa de um sistema de segurança colectiva assente na prevenção. Lutar contra a pobreza não só permitirá salvar milhões de vidas mas também dará aos Estados meios de combater o terrorismo, o crime organizado e a proliferação. O desenvolvimento reforça a segurança de todos nós. Para alcançarmos esses objectivos, acordámos um quadro internacional -- a Declaração do Milénio e o Consenso de Monterrey -- mas a sua aplicação não avança o suficiente.

A prevenção passa, em primeiro lugar, pela segurança em face da doença. É escandaloso que a comunidade internacional tenha reagido ao VIH/SIDA tão tarde e disponibilizando tão poucos recursos. É urgente deter e fazer recuar essa pandemia. Mas isso não chega. O sistema mundial de saúde pública deteriorou-se e não está devidamente preparado para nos proteger, quer das doenças infecciosas devastadoras já existentes quer das novas. O relatório recomenda que se lance uma vasta campanha destinada a reforçar os serviços de saúde pública em todo o mundo em desenvolvimento, tanto a nível nacional como local. Esta iniciativa permitirá não só prevenir e tratar as doenças nos países em desenvolvimento mas também lançar as bases de um sistema de defesa mundial eficaz contra o bioterrorismo e as epidemias naturais de doenças infecciosas.

É também do interesse de todos prevenir a guerra no interior dos Estados e entre Estados. Se quisermos sair-nos melhor no futuro, teremos de melhorar consideravelmente a capacidade da ONU no domínio da diplomacia preventiva e da mediação. Devemos tirar partido dos êxitos das organizações regionais no que refere a elaborar regras sólidas para impedir as mudanças inconstitucionais de regime e defender os direitos das minorias. E teremos de trabalhar em conjunto para regular a gestão dos recursos naturais, que é uma fonte de rivalidades que degeneram com frequência em conflitos.

Se quisermos viver num mundo mais seguro, temos de impedir a proliferação e o emprego das armas nucleares, biológicas e químicas. Isso implica conseguir reduzir tanto a procura dessas armas como a oferta de meios para as fabricar. Implica também que os Estados respeitem os compromissos assumidos à luz de tratados, incluindo o de negociar o desarmamento, e que façam respeitar os acordos internacionais. O relatório propõe recomendações concretas que visam levar os Estados a renunciar aos meios de enriquecimento e reprocessamento do urânio. Exorta os Estados a negociarem um novo acordo que permita à Agência Internacional de Energia Atómica garantir a oferta, a preços de mercado, de matérias físseis aos utilizadores da energia nuclear para fins civis e pede aos Governos que introduzam uma moratória voluntária, com uma duração determinada, sobre a construção de novas instalações de enriquecimento e de reprocessamento do urânio, garantindo, ao mesmo tempo, a obtenção de matérias físseis junto dos fornecedores actuais.

O terrorismo constitui uma ameaça para todos os Estados e para as Nações Unidas. Às novas manifestações desta ameaça -- nomeadamente a ascensão do terrorismo mundial organizado e o risco de atentados terroristas com armas nucleares, biológicas ou químicas -- há que responder com medidas novas. A ONU não tem feito tudo o que poderia. O relatório exorta a Organização a elaborar uma estratégia anti-terrorista que respeite os direitos humanos e o primado do direito. Essa estratégia deve incluir medidas coercitivas, se for caso disso, e criar novos instrumentos para ajudar os Estados a combaterem a ameaça internamente. O relatório propõe uma definição de terrorismo, defendendo que este não pode ser justificado em caso algum, e pede à Assembleia Geral das Nações Unidas que ultrapasse as divergências e conclua uma convenção geral sobre terrorismo.

A expansão do crime organizado transnacional vem agravar todas as outras ameaças. Os terroristas servem-se dos grupos criminosos organizados para transferir dinheiro e deslocar homens e material pelo mundo inteiro. Governos e rebeldes vendem recursos naturais por intermédio de bandos de malfeitores, a fim de financiar guerras. A corrupção mina o estado de direito. É essencial lutar contra o crime organizado, para permitir que os Estados exerçam a sua soberania e para combater o ignóbil tráfico de seres humanos..

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Responder às ameaças

Claro que a prevenção nem sempre é suficiente e que, por vezes, é necessário recorrer ao uso da força.

A Carta das Nações Unidas define um quadro claro para o uso da força. O artigo 51† consagra o direito intrínseco de legítima defesa. As regras do direito internacional consuetudinário, estabelecidas desde há muito, autorizam qualquer Estado a intervir militarmente em presença de uma ameaça de agressão iminente, desde que essa ameaça não possa ser afastada de outro modo e que as medidas sejam proporcionadas. O Conselho de Segurança tem o poder de agir preventivamente, mas raras vezes o faz. Talvez, de futuro, devesse tomar a iniciativa com mais frequência. Por outro lado, os Estados que receiem ameaças longínquas devem expor as suas preocupações ao Conselho de Segurança.

Os autores do relatório subscrevem o princípio novo da obrigação de proteger as populações civis contra a violência, uma responsabilidade que recai, em primeiro lugar e acima de tudo, sobre as autoridades de cada país. Quando um Estado não cumpre essa obrigação, a comunidade internacional tem o dever de intervir no quadro de operações humanitárias ou de missões de observação, por meio de pressões diplomáticas e, se for necessário, pela força, embora só como último recurso. E, em caso de conflito ou de uso da força, a comunidade internacional deve empenhar-se claramente em reconstruir as sociedades destruídas.

O envio de forças, tanto para manter a paz como para a restabelecer, revelou-se um instrumento precioso para pôr fim a guerras e garantir a segurança do Estado após um conflito. Mas os efectivos de soldados da paz disponíveis no mundo estão a diminuir perigosamente. Só para manter a paz nas actuais zonas de conflito, seria preciso duplicar os efectivos no mundo. Em especial os Estados desenvolvidos devem criar, no seio das suas forças armadas, unidades que possam ser utilizadas no quadro de operações de paz. Para enfrentar os desafios do futuro, é preciso que mais Estados possuam contingentes prontos a participar em operações da ONU e coloquem meios aéreos e outros meios de transporte estratégico à disposição dessas operações.

Depois da guerra, é vital consolidar a paz. Muitas vezes, as Nações Unidas não dedicaram a atenção e recursos suficientes a esta empresa crucial. Para conseguir consolidar a paz, é preciso enviar soldados da paz com o mandato e meios adequados para dissuadir potenciais causadores de perturbações, prever a inclusão de fundos para a desmobilização e o desarmamento nos orçamentos da manutenção da paz, criar um fundo especial para levar a bom termo as operações de reabilitação e de reinserção dos combatentes bem como as primeiras obras de reconstrução e atribuir particular importância ao reforço das instituições e dos meios do Estado, sobretudo no que se refere à manutenção da ordem. Ser bem sucedida neste trabalho deveria ser uma missão primordial da ONU.

Uma ONU para o século XXI

Para enfrentar com êxito estes desafios é preciso que as instituições da ONU funcionem melhor. Assim, há que revitalizar a Assembleia Geral e o Conselho Económico e Social, a fim de lhes permitir desempenhar o papel que lhes compete, e restabelecer a credibilidade da Comissão de Direitos Humanos.

É também necessária aumentar a credibilidade e a eficácia do Conselho de Segurança, tornando-o mais representativo. Os princípios que deverão guiar a reforma são enunciados no relatório, que propõe duas fórmulas: uma prevê a existência de novos membros permanentes, sem direito de veto, e a outra novos lugares renováveis de quatro em quatro anos. A solução escolhida deverá ser revista em 2020.

Por outro lado, os novos desafios exigem novas instituições. Os autores do relatório recomendam a criação de uma Comissão de Consolidação da Paz, uma nova instância da ONU, na qual interviriam o Conselho de Segurança e o Conselho Económico e Social, os doadores e as autoridades nacionais. Trabalhando em estreita colaboração com as organizações regionais e as instituições financeiras internacionais, essa Comissão viria preencher uma lacuna gritante, ao prestar especial atenção aos países que saem de um conflito. Fora do contexto da ONU, uma instância que reuniria os Chefes de Estado dos países que representam as maiores economias ajudaria a definir políticas monetárias, financeiras, comerciais e de desenvolvimento coerentes, a nível internacional.

É também essencial haver uma melhor colaboração com as organizações regionais; aliás, o relatório enuncia uma série de princípios susceptíveis de reger uma parceria mais estruturada entre aquelas e a ONU.

O relatório recomenda o reforço do papel essencial do Secretário-Geral no domínio da paz e da segurança. Para ser mais eficaz, o Secretário-Geral deveria ter uma maior margem de decisão na gestão do Secretariado e ter de prestar contas dessa gestão. Deveria também ser mais apoiado como mediador e dispor de novos meios para elaborar uma estratégia eficaz de consolidação da paz. Actualmente, é coadjuvado por um Vice-Secretário Geral; se viesse a existir um segundo, responsável pela paz e a segurança, o Secretário-Geral poderia exercer a sua supervisão não só nos domínios social, económico e do desenvolvimento mas também em matéria de paz e de segurança.

O caminho a percorrer

O relatório pretende ser o começo e não o fim de um processo. Em 2005, os Estados-membros deverão examinar as recomendações nele formuladas, algumas das quais serão discutidas numa cimeira de Chefes de Estado. Mas a construção de um mundo mais seguro exige muito mais do que um relatório ou uma cimeira. São necessários recursos à altura dos desafios, compromissos a longo prazo e, acima de tudo, a vontade política de todos os Estados.

(Publicado pelo Departamento de Informação Pública das Nações Unidas. DPI/2372 - Dezembro de 2004)