“SAMEN VERANTWOORDELIJK VOOR EEN VEILIGERE WERELD”


Verslag van het High-level Panel on Threats, Challenges and Change
Werkgroep van prominenten voor onderzoek naar bedreigingen, uitdagingen en veranderingen

 

SAMENVATTING

 

SAMEN VERANTWOORDELIJK VOOR EEN VEILIGERE WERELD!

In zijn toespraak voor de Algemene Vergadering in september 2003 waarschuwde Kofi Annan, Secretaris-Generaal van de Verenigde Naties, de Lidstaten dat de VN is aangekomen bij een tweesprong. Of de Organisatie aanvaardt de uitdaging om adequaat te reageren op nieuwe bedreigingen óf zij riskeert uitholling als gevolg van de toenemende onenigheid tussen staten en van eenzijdig door hen ondernomen actie. In dat verband heeft Annan besloten tot de vorming van het ‘High-level Panel on Threats, Challenges en Change’ – de Werkgroep van prominenten voor onderzoek naar bedreigingen, uitdagingen en veranderingen – belast met het aandragen van nieuwe ideeën betreffende het beleid en de instellingen, die de VN nodig heeft om doeltreffend te kunnen optreden in de 21ste eeuw.

In zijn rapport presenteert het High-level Panel een resoluut nieuwe visie op de collectieve veiligheid in de 21ste eeuw. Wij leven in een wereld van nieuwe, steeds maar evoluerende bedreigingen; bedreigingen die de VN niet had kunnen voorzien toen de organisatie in 1945 werd opgericht: gevaren als nucleair terrorisme en de ineenstorting van staten door de funeste cocktail van armoede, ziekte en burgeroorlog.

In de wereld van vandaag is een bedreiging aan het adres van de een, een bedreiging voor allen. Mondialisering impliceert dat een grootschalige terroristische aanval, waar ook in de geïndustrialiseerde wereld, verwoestende gevolgen heeft voor het welzijn van miljoenen mensen in de ontwikkelingslanden. Eender wie van de 700 miljoen mensen die jaarlijks per vliegtuig reizen, kan zonder het zelf te weten de drager zijn van een dodelijke infectieziekte. En de uitholling van het gezag van staten overal ter wereld betekent een verzwakking van hun weerbaarheid tegen grensoverschrijdende bedreigingen als terrorisme en georganiseerde criminaliteit. Elke staat is voor zijn veiligheid aangewezen op internationale samenwerking.

De bedreigingen waarvoor de wereld nu en in de komende decennia staat, zijn onder te brengen in zes categorieën:

  • oorlog tussen staten
  • geweld binnen staten, zoals burgeroorlog, grootschalige schendingen van de mensenrechten en genocide
  • armoede, besmettelijke ziekten en aantasting van het milieu
  • nucleaire, radiologische, chemische en biologische wapens
  • terrorisme
  • transnationale georganiseerde misdaad.

Het goede nieuws is dat de Verenigde Naties en onze gezamenlijke veiligheidsinstanties hebben bewezen effectief te kunnen zijn. In de afgelopen 15 jaar zijn meer burgeroorlogen beëindigd aan de onderhandelingstafel dan in de voorbije tweehonderd jaar. In de jaren zestig waren velen van mening dat aan het begin van de 21ste eeuw vijftien tot vijfentwintig staten in het bezit zouden zijn van kernwapens. Het Nucleair Non-proliferatieverdrag heeft dit echter helpen voorkomen. De Wereldgezondheids- organisatie (WHO) heeft er toe bijgedragen dat de verspreiding van SARS kon worden gestopt, vóórdat deze ziekte vele tienduizenden slachtoffers heeft kunnen maken.

Maar die resultaten zijn omkeerbaar. En het reële gevaar dreigt dat dit ook geschiedt als wij niet snel werken aan een versterking van de Verenigde Naties. Alleen dan zal de organisatie in de toekomst een doeltreffend antwoord kunnen bieden op alle bedreigingen waarvoor de wereld staat.



Preventiebeleid

Willen wij adequaat de strijd aangaan met de bedreigingen van vandaag, dan zullen wij preventie ernstig moeten nemen. Want als de wereld latente bedreigingen de kans geeft om manifest te worden – of toelaat dat bestaande bedreigingen verder om zich heen grijpen – dan zijn de gevolgen daarvan eenvoudigweg te verwoestend.

Ontwikkeling is de eerste verdedigingslijn om te komen tot een collectief veiligheidssysteem dat ernst maakt met preventie. Armoedebestrijding redt niet alleen miljoenen levens, maar vergroot ook de capaciteit van staten om terrorisme, georganiseerde criminaliteit en proliferatie tegen te gaan. Ontwikkeling leidt tot meer veiligheid voor iedereen. Er bestaat een breed gedragen internationaal raamwerk van methoden om die doelen te bereiken, neergelegd in de Millenniumverklaring en in de Monterrey Consensus, maar de tenuitvoerlegging komt onvoldoende op gang.

Biologische veiligheid moet de speerpunt van het preventiebeleid vormen. De internationale respons op HIV/AIDS kwam ontstellend laat en met beschamend geringe middelen. Het is een zaak van opperste urgentie dat de wereld deze pandemie een halt toeroept en werkt aan haar uitbanning. Maar we zullen meer moeten doen. Wereldwijd is ons gezondheidsstelsel verslechterd en onvoldoende toegerust om ons te vrijwaren van bestaande en nieuwe dodelijke infectieziekten. Het rapport pleit voor een grootschalig initiatief om de slagkracht van de gezondheidszorg in de ontwikkelingswereld te vergroten, zowel op lokaal als nationaal niveau. Niet alleen zal een dergelijke versterking rechtstreeks effect sorteren met de preventie en behandeling van ziekten in de ontwikkelingslanden zelf, ook wordt langs die weg de basis gelegd voor een doeltreffende mondiale verdediging tegen bioterrorisme en tegen het verpletterende natuurlijke uitbreken van besmettelijke ziekten.

Oorlogen binnen en tussen staten voorkomen is evenzeer in ons aller belang. Willen wij op dat punt beter presteren, dan is de VN dringend toe aan een verruiming van haar capaciteit op het vlak van preventieve diplomatie en bemiddeling. Wij moeten ons laten inspireren door de successen van regionale organisaties bij het ontwikkelen van krachtige regels om regeringen te behoeden voor ongrondwettelijke omverwerping en om de rechten van minderheden te beschermen. Ook moeten wij ons gezamenlijk inspannen om nieuwe methoden te vinden voor het beheren van natuurlijke hulpbronnen; te vaak dient de wedijver om hun bezit als brandstof van conflicten.

Het tegengaan van de verspreiding en het gebruik van nucleaire, biologische en chemische wapens is van essentieel belang om te komen tot een veiliger wereld. Dat betekent dat we ons actiever moeten inspannen om de vraag naar die wapens terug te dringen en vergt ook een streng toezicht op de aanvoerlijnen van potentiële grondstoffen voor hun aanmaak. Deze taak impliceert voorts de inachtneming van bestaande verdragsverplichtingen, met inbegrip van onderhandelingen over ontwapening, en een scherper toezicht op de naleving van internationale afspraken. Het rapport oppert specifieke aanbevelingen om maatregelen te treffen die staten aanmoedigen en belonen om binnen de landsgrenzen af te zien van de ontwikkeling van fabrieken voor de verrijking en opwerking van uranium. Het rapport roept in dat licht ook op tot onderhandelingen over een nieuwe regeling die erin voorziet dat het International Atoomenergie Agentschap (IAEA) gaat optreden als borg voor de aanlevering van marktconform geprijsde splijtstof aan producenten van kernenergie voor niet-militaire doeleinden. Ook doet het rapport een beroep op regeringen om een vrijwillig, in tijd beperkt moratorium in stellen op de bouw van nieuwe fabrieken voor het verrijken en opwerken van uranium, dat gekoppeld aan een gegarandeerde toelevering van splijtstof door huidige leveranciers.

Terrorisme vormt een bedreiging voor alle staten en voor de VN als geheel. Nieuwe aspecten van die bedreiging – zoals de opmars van wereldwijd opererende terroristische netwerken en de mogelijke inzet door terroristen van nucleaire, biologische of chemische wapens – vereisen ook nieuwe antwoorden. De VN heeft in dat opzicht nog niet alles gedaan wat in haar vermogen ligt. Het rapport roept de Verenigde Naties op een strategie tegen terrorisme te formuleren, met inachtneming van het recht in het algemeen en de mensenrechten in het bijzonder. Een dergelijke strategie moet wanneer nodig dwangmaatregelen kunnen toepassen en nieuwe instrumenten aanreiken om staten te helpen binnenslands terroristische dreiging te bestrijden. Het rapport geeft een duidelijke definitie van het begrip terrorisme, waarbij het stelt dat terrorisme nooit gerechtvaardigd kan zijn, en roept de Algemene Vergadering van de VN op haar onderlinge verdeeldheid te overwinnen en eindelijk overeenstemming te bereiken over een allesomvattend verdrag betreffende terrorisme.

De verbreiding van de grensoverschrijdende georganiseerde misdaad vergroot het risico van alle andere bedreigingen. Terroristen bedienen zich van misdaadsyndicaten om wereldwijd geld, mensen en materiaal te versluizen. Regeringen en rebellen verkopen natuurlijke hulpbronnen via criminele groeperingen om oorlogen te financieren. Het vermogen van staten om orde en recht te handhaven wordt ondermijnd door corruptie. Het bestrijden van de georganiseerde misdaad is onontbeerlijk om staten te helpen hun soevereiniteit te handhaven en om strijd te leveren tegen de afschuwelijke mensenhandel.


Reageren op bedreigingen

Natuurlijk kan preventie falen. Soms zal met militaire middelen moeten worden opgetreden tegen bedreigingen. Het Handvest van de VN voorziet in een duidelijk kader betreffende het gebruik van geweld. Staten hebben een onvervreemdbaar recht op zelfverdediging, neergelegd in artikel 51. Van oudsher stelt het internationaal gewoonterecht dat staten militaire actie mogen ondernemen indien en zolang er sprake is van een acute aanvalsdreiging, indien die dreiging niet met andere middelen is af te wenden en mits het optreden zelf evenredig is. De Veiligheidsraad is bekleed met het gezag om preventief op te treden, maar heeft dat zelden gedaan. De Veiligheidsraad zal zich terdege moeten opmaken om in de toekomst proactiever te handelen, mogelijk zal hij al in een vroeger stadium moeten overgaan tot adequate actie. Staten die vrezen voor nakende bedreigingen hebben de plicht hun bezorgdheid voor te leggen aan de Veiligheidsraad.

Het rapport onderschrijft de in wording zijnde regels betreffende de verantwoordelijkheid om burgerbevolkingen te vrijwaren van grootschalig geweld – een verantwoordelijkheid die in allereerste instantie de nationale overheden toevalt. Wanneer een staat niet in staat is zijn onderdanen te beschermen, berust de verantwoordelijkheid om op te treden echter bij de internationale gemeenschap – in de vorm van humanitaire acties, delegaties van toezichthouders of diplomatieke druk, of indien nodig met geweld als allerlaatste redmiddel. Ontstaat er een conflict of wordt er geweld gebruikt, dan impliceert dat eveneens dat de internationale gemeenschap de onmiskenbare plicht heeft om verwoeste samenlevingen weer op te bouwen.

De inzet van militaire middelen – zowel bij het handhaven als bij het bewerkstelligen van vrede – is een waardevolle optie gebleken bij het beëindigen van oorlogen en bij het bewaren van vrede in staten na een conflict. Maar wereldwijd neemt de toevoer van beschikbare vredeshandhavers tot een gevaarlijk laag peil af. Alleen een degelijke vredeshandhaving in het kader van nu woedende conflicten zou wereldwijd al bijna een verdubbeling van het aantal vredestroepen vergen. Op de ontwikkelde staten rust de bijzondere verantwoordelijkheid om méér te doen voor het omvormen van hun legers tot voor vredesoperaties geschikte eenheden. Willen wij de voor ons liggende uitdagingen aangaan, dan zullen meer staten contingenten paraat moeten houden voor VN-taken en zullen zij ook luchttransport en andere strategische ondersteuning beschikbaar moeten houden voor vredesoperaties.

Wanneer een oorlog voorbij is, is de “postconflict vredesopbouw” van vitaal belang. De VN heeft vaak te weinig aandacht en te weinig middelen besteed aan deze essentiële taak. Met succes bouwen aan vrede vereist de inzet van vredeshandhavers met de juiste mandaten en voldoende mogelijkheden om het optreden van vredessaboteurs af te schrikken. Daarnaast moet op de begrotingen voor vredesoperaties geld gereserveerd worden voor demobilisatie en ontwapening en dient er een nieuw trustfonds te komen om gevaarlijke lacunes in de revalidatie en herintegratie van oud strijders te compenseren en om de eerste taken in het kader van de wederopbouw te bekostigen. Bijzondere aandacht dient voorts te gaan naar de opzet van overheidsinstellingen en naar het bevorderen van hun slagkracht, vooral op het vlak van politie en justitie. Dat werk met succes verrichten zou een kerntaak van de VN moeten zijn.


Een VN afgestemd op de 21ste eeuw

Om deze uitdagingen te kunnen aangaan, moeten de bestaande VN-instellingen beter gaan werken. Dit betekent dat er nieuwe vitaliteit moet gaan heersen in de Algemene Vergadering en de Economische en Sociale Raad om te verzekeren dat deze organen de hun toegekende rol adequaat vervullen en dat de Mensenrechtencommissie haar geloofwaardigheid moet herstellen.
Ook betekent een en ander dat de Veiligheidsraad geloofwaardiger en doeltreffender moet worden door te bewerkstelligen dat de samenstelling van de Raad een betere afspiegeling is van de hedendaagse realiteit. Het rapport oppert een aantal uitgangspunten bij een dergelijke hervorming en reikt twee modellen aan om die nieuwe opzet daadwerkelijk gestalte te geven – één model betreft de aanstelling van nieuwe permanente Leden zonder vetorecht, het andere voorziet in nieuwe en vernieuwbare zittingstermijnen van vier jaar. Het rapport stelt dat alle hervormingen in 2020 herzien moeten worden.

Wij hebben ook nieuwe instellingen nodig om het hoofd te bieden aan de almaar veranderende uitdagingen. Het rapport pleit voor de instelling van een commissie voor vredesopbouw – een nieuw mechanisme binnen de VN waarbinnen rollen zijn weggelegd voor de Veiligheidsraad en de Economische en Sociale Raad, voor donoren en voor nationale overheden. Door nauw samen te werken met regionale organisaties en met de internationale financiële instellingen, zou een dergelijke commissie kunnen voorzien in een ernstige lacune door de vereiste aandacht te besteden aan landen, die na een periode van oorlog weer oprijzen. Buiten het kader van de VN zou een forum van regeringsleiders van de twintig grootste economieën – zowel ontwikkelde als zich ontwikkelende staten – kunnen bijdragen om te komen tot een coherent management op het gebied van internationale monetaire, financiële, handels- en ontwikkelingsaangelegenheden.

Betere samenwerking met regionale organisaties is ook essentieel; het rapport formuleert een reeks uitgangspunten als basis voor beter gestructureerde samenwerkingsverbanden tussen hen en de VN.

Een andere aanbeveling in het rapport betreft de versterking van de kritieke rol van de Secretaris-Generaal op het vlak van vrede en veiligheid. Om efficiënter te zijn, zou de Secretaris-Generaal aanzienlijk meer armslag moeten krijgen bij het beheer van het Secretariaat en ook rekenschap moeten afleggen voor zijn handelen. Ook heeft hij betere ondersteuning nodig bij zijn taken als bemiddelaar en bij de bijkomende bevoegdheden om een doeltreffende strategie voor vredesopbouw te ontwikkelen. Thans beschikt hij over één Vice-Secretaris-Generaal; met een tweede, die verantwoordelijk zou zijn voor vrede en veiligheid, zou de Secretaris-Generaal nauwer toezicht kunnen houden op zowel het sociale, economische en ontwikkelingstechnische werk van de VN, als op de vele taken op het vlak van vrede en veiligheid.

De te bewandelen weg

Dit rapport is een begin en niet het einde van een proces. Voor de Lidstaten wordt 2005 een belangrijk jaar: dan zullen zij overgaan tot het bespreken en nader invullen van de aanbevelingen van het rapport. Sommige van die suggesties zullen ter sprake komen tijdens een topontmoeting van staatshoofden. Maar het bouwen aan een veiligere wereld vergt veel meer dan een rapport of een topconferentie. Daarvoor zijn middelen nodig die evenredig zijn aan de omvang van de voor ons liggende uitdagingen en ook zullen staten lange termijn verplichtingen moeten aangaan en die ook nakomen. Maar het is vooral noodzakelijk dat staten leiderschap tonen – zowel binnen de eigen grenzen als in hun onderling verkeer.


DPI/RUNICBRUSSEL/2 december 2004


Home Terug