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Kapitel 3 Wer finanziert die Vereinten Nationen? “Die Vereinten Nationen sehen sich einer finanziellen und verfassungsmäßigen Krise gegenüber, die gelöst werden muß, wenn die Organisation auch in Zukunft ein wirksames Instrument sein soll. Die Charta darf nicht außer acht gelassen werden. Das Vertrauen darf nicht erschüttert werden. Verpflichtungen müssen erfüllt werden. Rechnungen müssen bezahlt werden.“ Memorandum des Vertreters der Vereinigten Staaten bei den Vereinten Nationen, Wer finanziert die Vereinten Nationen? Alle Staaten, die Mitglied der Vereinten Nationen sind. Darüber hinaus leisten Nichtmitglieder freiwillige Beiträge zu bestimmten Programmen von UN-(Sonder)Organisationen. Der Beitrag eines jeden Mitgliedstaates wird auf der Grundlage seines Anteils an der Weltwirtschaft und seiner Zahlungsfähigkeit berechnet. Der “ordentliche Haushalt“ der Vereinten Nationen besteht aus diesen Beiträgen und beläuft sich auf etwa DM 2,2 Milliarden pro Jahr. Daraus werden die Aktivitäten, das Personal und die grundlegende Infrastruktur der Organisation bestritten. Alle Staaten, die Mitglied der Vereinten Nationen sind, sind nach der Charta – einem völkerrechtlichen Vertrag – zur Zahlung ihrer veranlagten Beiträge verpflichtet. Die Friedenssicherung, deren Ausgaben je nach Anzahl der Friedenssicherungseinsätze von Jahr zu Jahr variieren, werden nicht aus dem ordentlichen UNO-Haushalt bestritten. Die Sonderprogramme der Vereinten Nationen und die Sonderorganisationen haben ihren eigenen Haushalt.
Der Haushalt wird von der Generalversammlung gebilligt, jedoch erst, nachdem er von allen Mitgliedstaaten einer äußerst genauen Überprüfung unterzogen wurde. Der Generalsekretär erstellt den Haushaltsplan nach eingehender Prüfung der Anträge der einzelnen UNO-Hauptabteilungen. Der Entwurf des Haushaltsplans wird zunächst vom Beratenden Ausschuß für Verwaltungs- und Haushaltsfragen (dem 16 von ihren Regierungen ernannte, aber nicht weisungsgebundene Sachverständige angehören) und vom Programm- und Koordinierungsausschuß (dem 34 weisungsgebundene Regierungssachverständige angehören) analysiert. Der Entwurf des Haushaltsplans und die Empfehlungen der beiden Ausschüsse werden sodann dem Fünften Ausschuß der Generalversammlung (Verwaltungs- und Haushaltsfragen) übermittelt, in dem alle Mitgliedstaaten vertreten sind. Dort wird der Haushaltsplan während der über drei Monate dauernden Tagung der Generalversammlung einer weiteren genauen Prüfung unterzogen. Schließlich wird der Haushaltsplan zur endgültigen Überprüfung und Billigung an die Generalversammlung übersandt. Seit 1988 ist der Haushaltsplan im Konsens, ohne Gegenstimme irgendeines Mitgliedstaates, gebilligt worden.
Nein, ganz im Gegenteil. Real, das heißt nach Berücksichtigung von Inflation und Wechselkursschwankungen, ist der Haushalt seit mehreren Jahren gleich geblieben oder sogar noch zurückgegangen, obwohl die Mitgliedstaaten ständig neue Programme und Aktivitäten verlangen. Der für 1998-1999 gebilligte Zweijahreshaushalt von DM 4,5 Milliarden liegt um DM 41 Millionen unter dem Budget für 1996 und 1997. Wer kontrolliert, was die Vereinten Nationen ausgeben? Sind die Mittel einmal bewilligt, so setzen die internen Kontrollen ein, die sicherstellen, daß die Gelder nur für bewilligte Zwecke und so effizient wie möglich ausgegeben werden. Der vom UNO-Controller geleitete Bereich Programmplanung, Haushalt und Rechnungswesen ist der wichtigste Kontrollmechanismus und hat ähnliche Aufgaben wie der Bundesrechnungshof der Vereinigten Staaten. Jede Sonderorganisation und jedes der großen Programme des UNO-Systems verfügt über ein eigenes Controlling. Die Aktivitäten der Vereinten Nationen in der ganzen Welt und ihr Finanzgebaren werden regelmäßig vom Amt für interne Aufsichtsdienste überprüft, das von dem deutschen Diplomaten Karl-Theodor Paschke geleitet wird. Diesem obliegt die interne Revision, die Evaluierung, die Überwachung sowie Inspektionen und Disziplinaruntersuchungen; es untersucht auch Fälle behaupteter Mittelverschwendung, Betrug, Mißbrauch und Mißwirtschaft. Das unmittelbar der Generalversammlung unterstehende Amt hat Zugang zu allen Akten und Unterlagen und kann nicht an der Ergreifung der unter sein Mandat fallenden Maßnahmen gehindert werden. Über eine vertrauliche “Hotline“-Einrichtung kann das Amt Meldungen über behauptete Dienstvergehen entgegennehmen. Nachdem die Gelder ausgegeben wurden, werden die Konten von einem Rat der externen Rechnungsprüfer geprüft, der sich aus den von der Generalversammlung gewählten Rechnungshofpräsidenten von drei Mitgliedstaaten zusammensetzt. Jeder von ihnen ernennt wiederum einen Stab von Rechnungsprüfern, die den UNO-Büros in der ganzen Welt einen Besuch abstatten, um die Finanzgepflogenheiten zu prüfen. In ähnlicher Weise werden auch die Bücher anderer UNO-Organisationen von externen Rechnungsprüfern geprüft. Daneben sorgt eine gemeinsame Inspektionsgruppe mit dafür, daß die von den verschiedenen Organisationen des UNO-Systems durchgeführten Aktivitäten so wirtschaftlich wie möglich durchgeführt werden und daß von den Mitteln bestmöglicher Gebrauch gemacht wird. Dieser Gruppe gehören Inspektoren aus elf Nationen an, die von der Generalversammlung ernannt werden. Sie verfügen über weitreichende Befugnisse zur Untersuchung von allen Fragen, die mit der Effizienz und der ordnungsgemäßen Verwendung von Mitteln zusammenhängen, und sie können ad hoc Nachforschungen anstellen. In den letzten vier Jahren haben die Vereinten Nationen einschneidende Haushaltskürzungen vorgenommen, die Zahl der Hauptabteilungen und Bereiche von 20 auf 12 reduziert, die Zahl der hochrangigen Dienstposten im Sekretariat von 48 auf 37 gesenkt, die Reisetätigkeit eingeschränkt, eine Einstellungssperre erlassen, die Betriebskosten gesenkt und etwa 1.000 Dienstposten abgeschafft. Der Abbau von Personal ist für die Vereinten Nationen nichts Neues: seit 1986 wurde das Personal um 20 Prozent, die Zahl der hochrangigen Stellen sogar um 40 Prozent reduziert. Der Generalsekretär hat die Reform der Vereinten Nationen zu seinem vordringlichen Anliegen gemacht. Er will mit seinen Reformmaßnahmen die Organisation „schlanker und effizienter“ machen, neue Partnerschaften mit der Zivilgesellschaft eingehen und „unzivile Elemente“ wie Drogenhandel, Kriminalität und Terrorismus energisch bekämpfen. Der Generalsekretär will diese, von der Generalversammlung im Dezember 1997 grundsätzlich gutgeheißenen Ziele durch eine Rationalisierung und Straffung des Apparates, durch die Schaffung neuer Managementstrukturen und die Einrichtung der Funktion eines stellvertretenden Generalsekretärs, durch eine neue Kultur des internationalen Dienstes und durch mehr Verantwortlichkeit und Flexibilität der Mitarbeiter erreichen. Er hat Maßnahmen ergriffen, um weitere 1.000 Dienststellen zu streichen, die Verwaltungsausgaben um 33 Prozent zu senken, Arbeitsprogramme zu straffen, die UNO-Präsenz im Feld besser zu koordinieren und weitere Produktivitätssteigerungen durch technologische Neuerungen zu erzielen. Durch mehr Effizienz eingesparte Mittel sollen Aufgaben auf dem Gebiet der wirtschaftlichen und sozialen Entwicklung zufließen. Der Generalsekretär hat die Arbeit der Vereinten Nationen in vier Hauptgruppen organisiert, die sich mit den Themen Frieden und Sicherheit, Wirtschaft und Soziales, Entwicklung, sowie humanitäre Angelegenheiten befassen. Die Menschenrechte sollen dabei als durchgehendes Prinzip gesehen werden und die Tätigkeit der Vereinten Nationen auf diesem Gebiet ausgeweitet werden.
Die Vereinten Nationen befinden sich in einer Finanzkrise, nicht weil sie zuviel ausgeben, sondern weil ihre Mitgliedsbeiträge, die Pflichtbeiträge der Mitgliedstaaten zum ordentlichen Haushalt, nicht in voller Höhe und rechtzeitig entrichtet werden. Kein Staat und keine Privatfirma könnte unter solchen Bedingungen arbeiten. Hinzu kommt noch, daß die Staaten trotz der Einbehaltung von Beiträgen immer größere Anforderungen an die Vereinten Nationen stellen, neue Programme genehmigen und neue Friedenssicherungsmissionen beschließen. Im Grunde genommen kosten die Vereinten Nationen nicht viel. Gemessen an der Bandbreite der Aktivitäten, die sie durchführen, und der Dienste, die sie in der ganzen Welt leisten, ist ihr Haushalt bemerkenswert niedrig. Wie verhält sich der UNO-Haushalt zum Haushalt anderer Organisationen? Die Vereinten Nationen geben im Rahmen ihres ordentlichen Haushalts etwa DM 2,2 Milliarden pro Jahr aus, das gesamte System der Vereinten Nationen etwa DM 18 Milliarden Dollar. Um diese Zahlen zu relativieren, sollten sie mit den Ausgaben von Regierungen und anderen Organisationen verglichen werden. Der Verwaltungshaushalt der Europäischen Union, der 15 Länder angehören, betrug etwa DM 9,3 Milliarden. Der UNO-Jahreshaushalt macht etwa 4 Prozent des jährlichen Budgets der Stadt New York aus; allein der Haushalt für das New Yorker Schulsystem ist dreimal so groß wie der der Vereinten Nationen. Tokio gibt für seine Feuerwehr faßt DM 1,7 Milliarden mehr aus. Das Saarland als kleinstes Bundesland hat einen Etat von DM 6,2 Milliarden. Mit dem Geld, das die Welt in einem einzigen Jahr für Waffen ausgibt - schätzungsweise DM 1.400 Milliarden -, könnte das UNO-System 77 Jahre lang finanziert werden. Warum zahlen einige Länder ihre Beiträge nicht? Viele Mitgliedstaaten bezahlen ihre Beiträge aus den verschiedensten Gründen nicht rechtzeitig, sei es aus haushaltstechnischen Gründen oder weil sie schlicht und einfach arm sind. Andere wiederum haben Zahlungen einbehalten, um Druck auszuüben oder um einem bestimmten politischen Standpunkt Gewicht zu verleihen.
Wie werden die Beiträge der Mitgliedstaaten berechnet? Das Hauptkriterium, das die Mitgliedstaaten über den Beitragsausschuß der Generalversammlung anwenden, ist die Zahlungsfähigkeit eines Landes. Diese wird mittels einer Schätzung des jeweiligen Volkseinkommens unter gleichzeitiger Berücksichtigung des Pro-Kopf-Einkommens ermittelt. Anschließend wird jedem Mitgliedstaat ein Prozentsatz am Haushalt zugewiesen, der sich zwischen dem Mindestsatz von 0,01 Prozent und dem Höchstsatz von 25 Prozent bewegt. Für 1997 wurde für die 96 zum Mindestsatz veranlagten Länder ein Beitrag von je 106, 508 Dollar (DM 190.650) errechnet. Auf die USA, den größten Beitragszahler, entfielen 312,050.284 Dollar (DM 558,570.008). Der Beitragsschlüssel wird alle drei Jahre auf der Grundlage der letzten verfügbaren Statistiken über das Volkseinkommen völlig neu überarbeitet. Für die Jahre 1998, 1999 und 2000 wurde ein gleitender Beitragsschlüssel beschlossen. Der Höchstsatz von 25 Prozent blieb dabei vorerst bestehen; es gibt jedoch Vorschläge, den Höchstsatz auf 20 zu senken. Der Mindestsatz wurde auf 0,001 Prozent abgesenkt.
Sind die Beiträge ungerecht verteilt? Da sich die veranlagten Beiträge am Volkseinkommen ausrichten, zahlen reichere Länder mehr, ärmere Länder weniger. Im Jahr 1974 hat die Generalversammlung für alle Beitragszahler einen Höchstbeitragssatz von 25 Prozent festgesetzt. Diese Obergrenze fand bisher nur auf die Vereinigten Staaten Anwendung, die allein aufgrund der Schätzung ihres Volkseinkommens für etwa 30 Prozent des Haushaltes aufkommen müßten. Um den so entstehenden Fehlbetrag aufzubringen, werden die Beitragssätze anderer Länder angehoben. Japan entrichtete 1997 mit 15,65 Prozent den zweithöchsten, Deutschland mit 9,06 Prozent den drittgrößten Beitrag. Die aus 15 Staaten bestehende Europäische Union steuert über 35 Prozent zum Haushalt bei. Die Versammlung hatte bisher einen Mindestsatz von 0,01 Prozent des Gesamthaushalts festgelegt. Dieser fand bis 1997 auf 96 Länder Anwendung, die bei alleiniger Zugrundelegung ihres Volkseinkommens oftmals weniger zahlen müßten. Ab 1998 wurde dieser Mindestsatz auf 0,001 Prozent abgesenkt, der jetzt von 30 Ländern entrichtet wird. Relativ gesehen werden die Vereinigten Staaten keineswegs mit dem höchsten Beitrag veranlagt; mehrere zum Mindestsatz veranlagte Entwicklungsländer zahlen, gemessen an ihrem Volkseinkommen, mehr als die Vereinigten Staaten. Zahlen die Industrieländer zu viel? Ordnet man die Staaten, die Beiträge zum ordentlichen UNO-Haushalt entrichten, nach der Höhe ihrer Beiträge, so wird deutlich, daß einige wenige Länder einen Großteil der Kosten tragen. Das Bild ändert sich jedoch, wenn andere Kriterien zugrundegelegt werden. Bei Betrachtung der Pro-Kopf-Beiträge sind plötzlich mehrere Entwicklungsländer und vier skandinavische Länder - Schweden, Dänemark, Norwegen und Finnland - unter den ersten 15 zu finden.
Ein Großteil des Geldes, das einige der wichtigsten Industrieländer in das UNO-System einspeisen, fließt in Form von Aufwendungen, die die Vereinten Nationen in ihren Ländern für Materialkäufe, Gehälter und Betriebskosten tätigen, wieder zu ihnen zurück. Die meisten im UNO-System beschäftigten technischen Sachverständigen kommen aus Industrieländern, ebenso die meisten Vertragnehmer und Lieferanten von Ausrüstungsgütern. Im Jahr 1994 vergab das UNO-System 64 Prozent seiner Beschaffungsaufträge für Güter und Dienstleistungen im Gesamtwert von DM 4,3 Milliarden an Unternehmen in Industrieländern. Die Vereinten Nationen und ihre Organe sowie das diplomatische und konsularische Korps sorgen im Großraum New York laut Bürgermeister Rudolph Giuliani für ein jährliches Ausgabenaufkommen von DM 5,7 Milliarden. Dies führt zu jährlichen Einnahmen von DM 2 Milliarden und zur Schaffung von 30.600 Arbeitsplätzen. Ein Bericht des für die Vereinten Nationen zuständigen Referats der Stadt New York beschrieb die Vereinten Nationen als einen bedeutenden Arbeitgeber, als Abnehmer von Waren, Vergeber von Bauaufträgen, als Finanzorgan, Touristenattraktion und ganz allgemein als wichtigen Wirtschaftsfaktor in der Stadt und den umliegenden Regionen. Darüber hinaus ist der Großteil der Gelder der Vereinten Nationen bei Banken in Industrieländern angelegt. Was passiert, wenn Beiträge nicht entrichtet werden? Zum einen kann es dazu kommen, daß UNO-Missionen zum Aufbau von Demokratien, beispielsweise in Haiti und Guatemala, Gefahr laufen, aufgrund von Geldmangel eingestellt zu werden. 1996 ersuchte die Generalversammlung den Generalsekretär, diese erweiterten Missionen im Rahmen der vorhandenen Mittel zu finanzieren - gleichzeitig verlangte sie jedoch auch von ihm, den UNO-Haushalt um DM 275 Millionen zu kürzen. Unter Umständen werden auch Friedenssicherungseinsätze und mit ihnen die sie unterstützenden Länder in Mitleidenschaft gezogen. Wie können die Mitgliedstaaten zur Erfüllung ihrer finanziellen Verpflichtungen gebracht werden? Das kommt auf die Summen an, um die es geht. Entspricht die Gesamtsumme der von einem Mitgliedstaat zurückgehaltenen beziehungsweise nicht gezahlten Beiträge seinen veranlagten Beiträgen für zwei volle Jahre, so kann diesem Mitgliedstaat gemäß Artikel 19 der UNO-Charta das Stimmrecht in der Generalversammlung entzogen werden. Im Laufe der Jahre wurde diese Sanktion über zahlreiche Mitgliedstaaten verhängt.
Woher kommen die Mittel für die Friedenssicherungseinsätze? Nur die Kernfunktionen der Vereinten Nationen werden aus dem ordentlichen Haushalt finanziert. Jeder Friedenssicherungseinsatz hat einen eigenen, getrennt veranlagten Haushalt. Die Zahl der Friedenssicherungseinsätze ist in den vergangenen Jahren angestiegen, nämlich von acht im Jahr 1987 auf 15 Einsätze 1997.
Obschon die Mitgliedstaaten die Aufgaben der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Friedenssicherung ausweitet haben, sind viele von ihnen ihrer Verpflichtung nicht nachgekommen, ihren Teil der Kosten zu tragen. Für den Zeitraum 1. Juli 1997 bis 30. Juni 1998 wurden die Kosten für solche Einsätze mit etwa DM 2 Milliarden veranschlagt. Mit Jahresende 1997 betrugen die Beitragsrückstände der Mitgliedstaaten für Friedenssicherungseinsätze aus 1997 und den Vorjahren mehr als DM 2,8 Milliarden. Die entstandene Finanzierungslücke mußte durch verzögerte Erstattungszahlungen an diejenigen Länder überbrückt werden, die großzügig Truppen und Ausrüstung für die Friedenssicherungseinsätze bereitgestellt hatten, was diesen Ländern eine unfaire Last auferlegte. Anfang 1998 schuldeten die Vereinten Nationen rund 70 Ländern, vielen davon Entwicklungsländern, mehr als DM 2 Milliarden für Soldaten und Ausrüstung. Sind die Zahlungsmodalitäten für die Friedenssicherungseinsätze für alle Länder gleich? Nein. Friedenssicherungseinsätze werden gewöhnlich vom Sicherheitsrat beschlossen. Die Generalversammlung verwendet einen besonderen Schlüssel für die Veranlagung der Beiträge für solche Einsätze. Diesem Schlüssel liegt der für die Finanzierung des ordentlichen Haushalts herangezogene zugrunde, doch sieht er eine höhere Veranlagung der fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats vor. Denn sie haben die Macht, gegen Beschlüsse des Rates ihr Veto einzulegen, und tragen, wie die Versammlung betonte, eine “besondere Verantwortung“ gegenüber den Friedenssicherungseinsätzen. Im Jahr 1997 wurden diese fünf Staaten - China, Frankreich, die Russische Föderation, das Vereinigte Königreich und die Vereinigten Staaten von Amerika - mit etwa 52 Prozent der Kosten für die Friedenssicherungseinsätze veranlagt. Die anderen Industrieländer wurden mit dem gleichen Satz veranlagt, den sie auch gemäß dem Beitragsbemessungsschlüssel für den ordentlichen Haushalt zahlen würden. Den am wenigsten entwickelten Ländern wurden beträchtliche Beitragsnachlässe gewährt. In mehreren Fällen, namentlich bei den auf Zypern, an der Grenze zwischen Irak und Kuwait sowie auf Haiti stationierten Truppen, haben sich einige Staaten bereiterklärt, einen über ihre veranlagten Beiträge hinausgehenden Teil der Einsatzkosten zu übernehmen.
Ist die Friedenssicherung zu teuer? Die Gesamtkosten der Friedenssicherungseinsätze für den Zeitraum Mitte 1997 bis Mitte 1998 werden auf etwa DM 2 Milliarden geschätzt. Dieser Betrag ist zwar erheblich, doch entspricht er nur 0,15 Prozent der weltweiten Rüstungsausgaben. Jedes Jahr gibt die Stadt New York mehr für Polizei, Feuerwehr und Gefängnisse aus. Umgerechnet auf die US-Bevölkerung belastet der Beitrag zur Friedenssicherung jeden amerikanischen Haushalt mit nicht mehr als dem Gegenwert von zwei Litern Limonade. Überhaupt sollte dieses Thema indessen aus einem anderen Blickwinkel betrachtet werden. Mögen die Kosten der Friedenssicherung auch hoch sein, so sind die Kosten des Krieges doch um ein Vielfaches höher, und zwar sowohl finanziell als auch in Form menschlichen Leids. Produzieren die Vereinten Nationen zuviel Papier? Nein, nicht im Vergleich zu anderen Institutionen. Für jede Organisation und jede Regierung sind amtliche Dokumente und Berichte unverzichtbar. Am Amtssitz der Vereinten Nationen werden jedes Jahr etwa 2.200 Tonnen Papier verbraucht - die gleiche Menge verbraucht die New York Times für eine einzige Sonntagsausgabe. Dieser Papierverbrauch ist der Preis für etwas, was als ein Wunder moderner Kommunikation bezeichnet wurde - die tagtägliche geregelte Abwicklung internationaler Angelegenheiten zwischen 185 Ländern. Betrachten wir einmal nur den Papierbedarf der Generalversammlung. Auf der Tagesordnung der Generalversammlung stehen jedes Jahr etwa 160 Punkte. Auf Antrag der Mitgliedstaaten müssen die gesamten Erörterungen und Beschlüsse schriftlich festgehalten werden, und jedes Dokument muß in allen sechs Amtssprachen der Versammlung verfügbar sein. Nichtsdestoweniger wurden mehrere Maßnahmen ergriffen, um den Umfang der Dokumentation zu reduzieren. So dürfen beispielsweise die meisten im Sekretariat erstellten Berichte höchstens 16 Seiten umfassen, und die Mitgliedstaaten wurden gebeten, ihre Anträge auf Verteilung offizieller Dokumente auf ein Mindestmaß zu beschränken. Schon 1996 wurde das Volumen der im UNO-Sekretariat gedruckten Dokumente und Veröffentlichungen um 13 Prozent reduziert. Für die Jahre 1997-1998 ist eine weitere Reduktion um 25 Prozent vorgesehen. Der Papierverbrauch sinkt auch durch den zunehmenden Einsatz von Computern und elektronischer Post sowie durch Wiederverwertungsmaßnahmen. Das 1988 eingeleitete Programm der Vereinten Nationen zur Papierwiederverwertung hat sich zu einem der erfolgreichsten im Staat New York entwickelt - ein Erfolg, den der Umweltsenat der Stadt New York gewürdigt hat. Das Programm diente darüber hinaus mehreren Großunternehmen als Vorbild. Vorstellung & Wirklichkeit | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
