UNO-Generalsekret”r
 

Die humanit”re Herausforderung annehmen
Auf dem Weg zu einer Kultur der Pr”vention

Von Kofi Annan,
Generalsekret”r der Vereinten Nationen


Kriegsverh¸tung

F¸r die Vereinten Nationen gibt es kein h–heres Ziel, keine gr–þere Verpflichtung und kein wichtigeres Bestreben als die Verh¸tung bewaffneter Konflikte. Die wichtigsten kurz- und mittelfristigen Strategien, die verhindern sollen, daþ gewaltlose Konflikte zu Kriegen eskalieren und bereits der Vergangenheit angeh–rende Kriege wieder ausbrechen, sind vorbeugende Diplomatie, vorbeugende Eins”tze und vorbeugende Abr¸stung. Bei der Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit handelt es sich um ein breitgef”chertes politisches Konzept, das die genannten sowie weitere Initiativen umfaþt. L”ngerfristige Pr”ventionsstrategien richten sich gegen die tieferen Ursachen bewaffneter Konflikte. Die vorbeugende Diplomatie, gleichviel, ob sie die Form der Vermittlung, der Schlichtung oder der Verhandlung annimmt, verfolgt in der Regel einen zwangfreien, informellen und vertraulichen Ansatz. Ihre stillen Erfolge bleiben der ÷ffentlichkeit zumeist verborgen, und es entbehrt nicht einer gewissen Ironie, daþ bei erfolgreichen Bem¸hungen der vorbeugenden Diplomatie nichts passiert. Manchmal bedeutet das Gebot der Vertraulichkeit, daþ eine Erfolgsgeschichte nie erz”hlt werden kann. Wie der ehemalige Generalsekret”r, U Thant, einmal bemerkte, ist der perfekte Gute-Dienste-Einsatz der, von dem man erst dann h–rt, wenn er erfolgreich abgeschlossen ist, oder von dem man ¸berhaupt nie etwas h–rt. Es ¸berrascht daher kaum, daþ die breite ÷ffentlichkeit die vorbeugende Diplomatie so h”ufig nicht zu sch”tzen weiþ.

In einigen Unruheherden kann die bloþe Anwesenheit eines geschickten und Vertrauen genieþenden Sonderbeauftragten des Generalsekret”rs die Spannungseskalation verhindern; in anderen mag ein proaktiveres Eingreifen erforderlich sein. Im September und Oktober 1998 konnte mein Sonderbotschafter f¸r Afghanistan durch seine Intervention verhindern, daþ die eskalierenden Spannungen zwischen Afghanistan und Iran zum Ausbruch eines Krieges f¸hrten. Ðber diese auþerordentlich wichtige Mission wurde nur wenig bekannt, und doch gelang es ihr, mit minimalen Kosten potentiell sehr hohe Verluste an Menschenleben abzuwenden.

Die vorbeugende Diplomatie ist nicht auf Amtstr”ger beschr”nkt. Privatpersonen ebenso wie staatliche und internationale Organisationen der Zivilgesellschaft ¸bernehmen eine zunehmend aktive Rolle bei der Verh¸tung, der Bew”ltigung und der L–sung von Konflikten. Manchmal ebnet die “B¸rgerdiplomatie“ auch den Weg f¸r sp”tere offizielle Ðbereink¸nfte. So trug beispielsweise Jimmy Carter, der ehemalige Pr”sident der Vereinigten Staaten, mit seinem Besuch im Juni 1994 in Pj–ngjang dazu bei, eine Krise im Zusammenhang mit dem Kernwaffenprogramm der Demokratischen Volksrepublik Korea beizulegen, und setzte einen Prozeþ in Gang, der im Oktober 1994 unmittelbar zum Abschluþ eines Abkommens zwischen dem Land und den Vereinigten Staaten von Amerika f¸hrte. Im Nahost-Friedensprozeþ war es ein kleines norwegisches Forschungsinstitut, das den entscheidenden Anstoþ gab, der den Weg f¸r das 1993 geschlossene Ðbereinkommen von Oslo bereitete.

Die Regierungen arbeiten bei der Auseinandersetzung mit spannungstr”chtigen Situationen, die zu gewaltsamen Konflikten f¸hren k–nnten, immer h”ufiger partnerschaftlich mit Organisationen der Zivilgesellschaft zusammen, um Spannungen zu entsch”rfen und kreative L–sungen f¸r oftmals tiefliegende Probleme zu finden. In Fidschi beispielsweise stand am Ende der Zusammenarbeit zwischen nichtstaatlichen Organisationen und Regierungsbeamten mit stiller diplomatischer Unterst¸tzung der Staaten der Region die Verk¸ndung einer neuen Verfassung; gleichzeitig wurde ein von vielen Beobachtern f¸r m–glich gehaltener gewaltsamer Konflikt schon im Vorfeld verhindert.

Auch die Fr¸hwarnung ist ein wesentlicher Bestandteil von Pr”ventionsstrategien. Die Vereinten Nationen haben, oftmals in Partnerschaft mit Regionalorganisationen wie der Organisation der afrikanischen Einheit, ihre diesbez¸glichen Kapazit”ten stetig erweitert. Das Vers”umnis der internationalen Gemeinschaft, in Ruanda und andernorts wirksam zu intervenieren, war indessen keineswegs darauf zur¸ckzuf¸hren, daþ Warnungen ausgeblieben w”ren. Im Falle Ruandas fehlte vielmehr der politische Wille, dem V–lkermord unter Einsatz von Gewalt entgegenzutreten. Ausschlaggebend waren hier die mangelnde Bereitschaft der Mitgliedstaaten, ihre Streitkr”fte in einem Konflikt, durch den sie keine ihrer grundlegenden Interessen gef”hrdet sahen, Gefahren auszusetzen, ferner Kostenerw”gungen sowie vor dem Hintergrund Somalias Zweifel daran, daþ eine Intervention Erfolg haben k–nnte.

Erg”nzt wird die vorbeugende Diplomatie durch vorbeugende Eins”tze und vorbeugende Abr¸stung. Wie die Friedenssicherung zielen auch vorbeugende Eins”tze darauf ab, eine schmale neutrale Zone aufzubauen, die Konflikte durch Vertrauensbildung in Spannungsgebieten oder zwischen hochgradig polarisierten Gemeinschaften eind”mmen hilft. Bislang ist das einzige konkrete Beispiel eines vorbeugenden Einsatzes die Mission der Vereinten Nationen in der ehemaligen jugoslawischen Republik Mazedonien. Bei anderen Konflikten wurden solche Eins”tze in Erw”gung gezogen. Sie sind weiterhin eine nur wenig verwendete, jedoch potentiell wertvolle M–glichkeit der Pr”vention.

Die vorbeugende Abr¸stung zielt darauf ab, die Zahl der Kleinwaffen und der leichten Waffen in konfliktgef”hrdeten Regionen zu reduzieren. In El Salvador, Mosambik und andernorts bedeutete dies die Demobilisierung k”mpfender Einheiten sowie die Einsammlung und Vernichtung ihrer Waffen als Teil der Durchf¸hrung eines umfassenden Friedensabkommens. Jede Waffe, die heute vernichtet wird, kann morgen nicht mehr im Krieg eingesetzt werden.

Dar¸ber hinaus verfolgt die vorbeugende Abr¸stung immer h”ufiger das Ziel einer Reduzierung des Handels mit Kleinwaffen und leichten Waffen, den einzigen Waffen, die heutzutage in den meisten bewaffneten Konflikten zum Einsatz kommen. Diese Waffen verursachen zwar keine Kriege, doch k–nnen sie die Anzahl der Kriegsopfer und die Kriegsdauer drastisch erh–hen. Meine nachdr¸ckliche Unterst¸tzung gilt den verschiedenen Initiativen, die innerhalb der Vereinten Nationen, auf Regionalebene sowie von Koalitionen nichtstaatlicher Organisationen derzeit unternommen werden, um diesen t–dlichen Handel zu begrenzen.

Was heute als Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit bezeichnet wird, ist eine wichtige und relativ neue Entwicklung der Pr”ventionsstrategie. W”hrend der neunziger Jahre haben die Vereinten Nationen eine ganzheitlichere Vorgehensweise zur Umsetzung der von ihnen ausgehandelten umfassenden Friedensabkommen entwickelt. An der Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit waren von Guatemala bis Namibia interinstitutionelle Teams beteiligt, die mit nichtstaatlichen Organisationen und lokalen B¸rgergruppen zusammenarbeiteten, um Nothilfe zu leisten, Kombattanten zu demobilisieren, Minen zu r”umen, Wahlen abzuhalten, unparteiliche Polizeikr”fte aufzubauen und l”ngerfristige Entwicklungsanstrengungen in Gang zu setzen. Pr”misse dieser umfassenden Strategie ist, daþ die Sicherheit der Menschen, eine gute Staatsf¸hrung, eine ausgewogene Entwicklung sowie die Achtung vor den Menschenrechten einander bedingen und sich gegenseitig st”rken.

Eine Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit ist nicht zuletzt deswegen wichtig, weil es heute weit mehr Friedensabkommen umzusetzen gilt als in der Vergangenheit, ist doch w”hrend der neunziger Jahre eine dreimal so hohe Zahl von Abkommen unterzeichnet worden als w”hrend der vorangegangenen drei Jahrzehnte. Einige davon sind gescheitert, oftmals unter groþer Anteilnahme der Medien, doch die meisten hatten Bestand.

Langfristige Pr”ventionsstrategien sollen zerst–rerische Konflikte dadurch bereits am Entstehen hindern, daþ sie an den tieferen Konfliktursachen ansetzen. Dabei wird der gleiche ganzheitliche Pr”ventionsansatz verfolgt, der auch die Friedenssicherung in der Konfliktfolgezeit kennzeichnet. Dieses Vorgehen entspricht den Ergebnissen der vor kurzem ver–ffentlichten Studie der Universit”t der Vereinten Nationen, wonach eine integrative Wahrnehmung der –ffentlichen Belange die beste Gew”hr gegen gewaltsame Konflikte im Inneren bietet. Ein integrativer Ansatz erfordert, daþ alle groþen Gruppen einer Gesellschaft an ihren wichtigsten Institutionen - Regierung, Verwaltung, Polizei und Milit”r - teilhaben.

Diese Schluþfolgerungen stimmen mit der sogenannten These vom demokratischen Frieden ¸berein, in der es heiþt, daþ Demokratien selten gegeneinander Krieg f¸hren und daþ sie im Vergleich mit nichtdemokratischen Staaten ein niedrigeres innerstaatliches Gewaltniveau aufweisen. Der erste Teil dieses Postulats ist in akademischen Kreisen noch immer Gegenstand lebhafter Debatten, zum Teil wegen des Bedeutungswandels, den der Demokratiebegriff ¸ber Raum und Zeit hinweg erfahren hat. Der zweite Teil ist weniger umstritten: Demokratie ist im Grunde eine gewaltlose Form der innerstaatlichen Konfliktbew”ltigung.
Die langfristige Pr”vention umfaþt bei weitem zu viele Strategien, als daþ sie alle in diesem Rahmen im einzelnen abgehandelt werden k–nnten. Ich m–chte lediglich drei Strategien herausgreifen, die eine n”here Betrachtung verdienen, jedoch in der internationalen Gemeinschaft bisher relativ wenig Aufmerksamkeit gefunden haben.

Erstens sollte sich die internationale Gemeinschaft st”rker f¸r politische Maþnahmen einsetzen, die in konfliktgef”hrdeten Staaten die auf den Menschen ausgerichtete Sicherheit erh–hen. Eine ausgewogene und nachhaltige Entwicklung ist eine notwendige Voraussetzung f¸r Sicherheit, doch umgekehrt ist ein Mindestmaþ an Sicherheit ebenso Voraussetzung f¸r Entwicklung. Es ist daher wenig sinnvoll, die beiden Ziele getrennt voneinander zu verfolgen. Sicherheit vor organisierter Gewalt ist f¸r die Menschen ¸berall ein vorrangiges Anliegen, und die Gew”hrleistung einer demokratischen Rechenschaftspflicht und Transparenz im Sicherheitssektor sollte durch die Geberstaaten und die internationalen Finanzinstitutionen st”rker unterst¸tzt und gef–rdert werden. Da die ¸berw”ltigende Mehrheit der bewaffneten Konflikte heute im Staateninneren und nicht mehr zwischen Staaten stattfindet, ist es dar¸ber hinaus in vielen F”llen im Sinne der Sicherheit angebracht, einen Teil der f¸r kostenintensive Landesverteidigungsprogramme veranschlagten Ressourcen f¸r vergleichsweise kosteng¸nstige Initiativen umzuwidmen, die die Sicherheit der Menschen - und damit die nationale Sicherheit - erh–hen.

Zweitens sollten verst”rkte Anstrengungen unternommen werden, um sicherzustellen, daþ entwicklungspolitische Maþnahmen das Konfliktrisiko nicht steigern, indem sie beispielsweise mangelnde Gleichberechtigung zwischen Gesellschaftsgruppen noch versch”rfen. In diesem Zusammenhang sollte das Konzept der Konfliktfolgenbewertung weiter sondiert werden. Durch solche Bewertungen soll im Wege von Konsultationen mit einer breiten Vielzahl von Interessengruppen daf¸r Sorge getragen werden, daþ bestimmte Grundsatzmaþnahmen auf dem Gebiet der Entwicklung oder der Staatsf¸hrung die Sicherheit zumindest nicht unterlaufen, sondern nach M–glichkeit erh–hen. Als Vorbild kann hier der bew”hrte Prozeþ der Umweltvertr”glichkeitspr¸fung dienen, der groþe Entwicklungsvorhaben und Projekte der industriellen Rohstoffgewinnung in vielen L”ndern begleitet.

Drittens bringen die sich wandelnden weltwirtschaftlichen Realit”ten neue Herausforderungen, aber auch neue Chancen mit sich. W”hrend der vergangenen zehn Jahre war die Entwicklungshilfe weiter r¸ckl”ufig, w”hrend der Zufluþ privaten Kapitals in die Entwicklungsl”nder erheblich zugenommen hat. Dies hat den relativen Einfluþ der Geberstaaten und internationalen Institutionen in den Entwicklungsl”ndern gemindert, den internationalen Unternehmen hingegen eine breitere Pr”senz verschafft. Der Privatsektor und die Sicherheit sind in vielerlei Hinsicht miteinander verkn¸pft, am offenkundigsten, weil florierende M”rkte und die Sicherheit der Menschen Hand in Hand gehen. Die globalen Konzerne k–nnen allerdings mehr tun, als nur den Vorz¸gen des Marktes das Wort zu reden. Durch die aktive Unterst¸tzung einer besseren Staatsf¸hrung k–nnen sie Rahmenbedingungen schaffen helfen, in denen sowohl die M”rkte als auch die Sicherheit der Menschen florieren.

Die Verfolgung einer - im Sprachgebrauch der Vereinten Nationen - “guten Staatsf¸hrung“ ist der rote Faden, der sich durch fast jede Konfliktverh¸tungspolitik zieht. In der Praxis umfaþt eine gute Staatsf¸hrung die F–rderung der Rechtsstaatlichkeit, der Toleranz gegen¸ber Minderheiten und Oppositionsgruppen, transparenter politischer Verfahren, einer unabh”ngigen rechtsprechenden Gewalt, einer unparteilichen Polizei, eines streng unter ziviler Aufsicht stehenden Milit”rs, einer freien Presse und lebendiger zivilgesellschaftlicher Institutionen sowie aussagekr”ftiger Wahlen. Vor allem jedoch bedeutet eine gute Staatsf¸hrung die Achtung vor den Menschenrechten.

Wir sollten uns jedoch nicht der Illusion hingeben, die Pr”vention als Allheilmittel zu betrachten oder anzunehmen, daþ selbst die ressourcenst”rksten Pr”ventionsmaþnahmen eine Garantie f¸r den Frieden bilden. Der pr”ventionspolitische Denkansatz beruht auf der Annahme des guten Glaubens, auf dem Vertrauen darauf, daþ die Regierungen das Wohl des gesamten Volkes ¸ber die Interessen eng begrenzter Kreise stellen werden. Leider wissen wir, daþ dies oftmals nicht der Fall ist. Vielmehr stehen zahlreiche der f¸r eine Pr”vention ausschlaggebenden Elemente einer guten Staatsf¸hrung in krassem Widerspruch zu den Ðberlebensstrategien einiger der konfliktgef”hrdetsten Regierungen.

Sicherlich kann die Schaffung von Anreizen f¸r progressive Ver”nderungen manchmal hilfreich sein, doch bedient sich die internationale Gemeinschaft dieser Taktik weder besonders h”ufig noch mit besonderem Geschick. Die Aussichten auf einen engeren Anschluþ an die Europ”ische Union dienten in mehreren L”ndern Ost- und Mitteleuropas als ein schlagkr”ftiges Mittel zur F–rderung von Toleranz und institutionellen Reformen, doch auf globaler Ebene gibt es, wenn ¸berhaupt, nur wenige vergleichbare Beispiele.

Die Tatsache, daþ auch die besten Pr”ventionsstrategien fehlschlagen k–nnen, bedeutet, daþ wir uns der Geiþel des Krieges niemals vollst”ndig entledigen werden k–nnen. Die internationale Gemeinschaft muþ folglich auch in absehbarer Zukunft darauf vorbereitet sein, sich mit politischen - und gegebenenfalls milit”rischen - Mitteln zu engagieren, um auþer Kontrolle geratene Konflikte einzud”mmen, zu bew”ltigen und letztendlich beizulegen. Dies erfordert ein besser funktionierendes kollektives Sicherheitssystem, als es heute besteht. Vor allem aber erfordert es eine gr–þere Bereitschaft zum Eingreifen, um schwere Verletzungen der Menschenrechte zu verhindern.

Nachweisliche Handlungsbereitschaft unter solchen Umst”nden wird wiederum dem Ziel der Pr”vention dienen, indem sie die Abschreckung erh–ht. Selbst die repressivsten F¸hrer w”gen ab, wie weit sie gehen k–nnen, wie sehr sie sich am Gewissen der Menschheit vergehen k–nnen, bevor sie eine emp–rte Reaktion von auþen ausl–sen. Je erfolgreicher die internationale Gemeinschaft dieses zerst–rerische Kalk¸l ver”ndern kann, desto mehr Menschenleben k–nnen gerettet werden.

Die kollektive Sicherheit innerhalb des internationalen Systems ist nat¸rlich Aufgabe des Sicherheitsrats, und die Reaktion auf Krisen und Notst”nde wird stets ein zentrales Element seiner T”tigkeit bleiben. Artikel 1 der Charta der Vereinten Nationen erinnert uns daran, daþ eines der Ziele der Vereinten Nationen ist, “wirksame Kollektivmaþnahmen zu treffen, um Friedensbedrohungen zu verh¸ten und zu beseitigen“. Dennoch folgte der Sicherheitsrat im Laufe der Jahre bei seiner Auseinandersetzung mit Konflikten vornehmlich einem Kurs der Reaktion und nicht der Pr”vention. Seit kurzem zeigt er sich indessen st”rker an einer Besch”ftigung mit Fragen der Pr”vention interessiert, wie an der ausf¸hrlichen Debatte ¸ber Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit und in seiner Reaktion auf meinen Bericht ¸ber Konfliktursachen und die F–rderung dauerhaften Friedens und einer nachhaltigen Entwicklung in Afrika deutlich wurde, in der er sich f¸r eine Reihe von Konfliktverh¸tungsmaþnahmen aussprach. Ich begr¸þe diese Entwicklungen nachdr¸cklich. F¸r das kommende Jahr beabsichtige ich, mit den Mitgliedern des Rates den Dialog ¸ber Pr”vention weiterzuf¸hren, der mit der von mir im Juni 1999 einberufenen ersten Klausurtagung des Sicherheitsrats seinen Anfang nahm.

Heute bestreitet niemand mehr, daþ Pr”vention besser und kosteng¸nstiger ist als die nachtr”gliche Reaktion auf Krisen. Und doch ist unsere politische und organisatorische Kultur und Praxis weit st”rker auf Reaktion als auf Pr”vention ausgerichtet. Wie es schon im Volksmund heiþt, ist es leichter, einen Sarg zu kaufen als Geld f¸r den Arzt auszugeben.

Der Ðbergang von einer Kultur der Reaktion zu einer Kultur der Pr”vention wird aus den genannten Gr¸nden nicht leichtfallen, doch macht die Schwierigkeit unserer Aufgabe sie nicht weniger unumg”nglich. Kriege und Naturkatastrophen sind nach wie vor die gr–þte Bedrohung f¸r die Sicherheit des einzelnen und die Gemeinwesen der Menschen auf der ganzen Welt. Wir tragen eine feierliche Verpflichtung gegen¸ber den kommenden Generationen, diese Bedrohungen zu reduzieren. Wir wissen, was zu tun ist. Was uns jetzt fehlt, sind die Voraussicht und der politische Wille, es auch zu tun.

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