Menschenrechte
 

50 Jahre Allgemeine Erklūrung der Menschenrechte (3735 bytes)

Verwirklichung der Menschenrechte:
Kontrollgremien und Sonderberichterstatter überwachen ihre Einhaltung

Seit der Annahme der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte im Jahre 1948 ist ein ausgefeiltes System unterschiedlicher Instrumente geschaffen worden, um die allgemeinen Menschenrechte weiterzuentwickeln und sich mit aktuellen Menschenrechtsverletzungen zu befassen. Zwei verschiedene Einrichtungen dienen dieser Aufgabe: die formelle überwachung der Einhaltung internationaler Verträge durch die Vertragsstaaten sowie andere Instrumente und besondere Verfahrensweisen, die nicht in übereinkommen verankert sind, wie z.B. Arbeitsgruppen, Sonderberichterstatter und Sonderbeauftragte des Generalsekretärs.

Die Kontrollgremien

Nach der Verabschiedung der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte ging die Menschenrechtskommission daran, die von ihr definierten Grundsätze in internationalen Verträgen festzuschreiben. Mit der Ratifizierung dieser Verträge stimmen die Vertragsstaaten einer überprüfung ihrer einschlägigen Gesetzgebung und ihrer Menschenrechtspraxis durch unabhängige Expertengruppen zu.

Das erste Menschenrechtsinstrument, das ein internationales überwachungssystem vorsah, war das von der Generalversammlung im Dezember 1965 angenommene übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung. Diese Konvention beschränkte sich nicht allein darauf, den Begriff rassische Diskriminierung zu definieren und diese zu verurteilen, sondern verpflichtete die Staaten darüber hinaus, ihre Politik zu ändern, sofern sie Rassendiskriminierung erzeugt oder fortschreibt. Als revolutionär galt die Konvention, weil sie nationale Maßnahmen zur Förderung bestimmter Rassen oder Volksgruppen forderte. Bis heute sind diesem übereinkommen 151 Staaten beigetreten.

Als die Konvention 1969 in Kraft trat, wurde ein aus 18 unabhängigen Experten bestehender Ausschuß zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung gebildet. Nominiert und ausgewählt werden dessen Mitglieder von den Vertragsstaaten, die dem Ausschuß regelmäßig über ihre einschlägige Menschenrechtsgesetzgebung und praxis Bericht erstatten. Der Ausschuß kann auch Beschwerden eines Staates über einen anderen Staat sowie Mitteilungen von Einzelpersonen prüfen und sich um eine Beilegung von Streitfällen bemühen.

Nach zwanzigjähriger Beratung wurden 1966 der Internationale Pakt über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte (Sozialpakt) und der Internationale Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte (Zivilpakt) verabschiedet.

Der Sozialpakt formuliert das Recht auf Arbeit, das Recht auf Bildung von Gewerkschaften, das Recht auf soziale Sicherheit, das Recht auf Schutz der Familie sowie die Rechte auf einen gewissen Lebensstandard, auf Gesundheit und Bildung.

Der Zivilpakt schützt das Recht auf Leben (niemand darf gefoltert, versklavt, zur Arbeit gezwungen oder willkürlich verhaftet werden), sowie das Recht auf Freizügigkeit, auf freie Meinungsäußerung sowie auf Vereinigungsfreiheit. Beide Verträge traten 1976 in Kraft und bis November 1998 waren ihnen 138 Staaten (Sozialpakt), bzw. 140 Staaten (Zivilpakt) beigetreten.

Die langjährige Debatte kreiste vor allem um die Frage, ob das Regelwerk aus einer oder aus zwei Konventionen bestehen solle. Man war weitgehend der Meinung, daß die bürgerlichen und politischen Rechte in den meisten Ländern bereits gesetzlich verankert seien, und ihre Einhaltung

daher von einer Kontrollinstanz überwacht werden könne. Wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte galten damals als Ziele und als schwieriger umsetzbar, obgleich die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte selbst beide Rechtsgruppen als gleichermaßen wichtig eingestuft hatte. Daher sah zunächst lediglich der Zivilpakt die Einrichtung einer Kontrollinstanz, nämlich des Ausschusses für Menschenrechte, vor. Dieser Ausschuß erhielt das Mandat, die Berichte der Vertragsstaaten zu prüfen, Stellungnahmen und Empfehlungen abzugeben und sich mit den Beschwerden von Staaten gegeneinander und den Beschwerden Einzelner auseinanderzusetzen. Erst im Jahre 1985 wurde der Ausschuß für Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte als Kontrollorgan des Sozialpaktes vom Wirtschafts und Sozialrat der Vereinten Nationen errichtet. Im Unterschied zu den Mitgliedern anderer Ausschüsse, die von den Vertragsstaaten entsandt werden, werden die Sachverständigen dieses Gremiums von allen Mitgliedern des Wirtschafts und Sozialrats gewählt.

Auch für drei weitere Abkommen wurden besondere Kontrollgremien ins Leben gerufen: Das übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (162 Ratifikationen) trat 1981 in Kraft und setzte den Ausschuß für die Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau ein; das übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe (110 Ratifikationen) trat 1987 in Kraft und sieht einen Ausschuß gegen Folter vor. Die Konvention über die Rechte des Kindes (191 Ratifizierungen) trat 1990 in Kraft und wird von einem Ausschuß für die Rechte des Kindes überwacht.

Ein zweites Fakultativprotokoll zum Internationalen Pakt über Bürgerliche und Politische Rechte, das auf ein Verbot der Todesstrafe abzielt, wurde im Jahre 1989 angenommen und wird vom Menschenrechtsausschuß überwacht.

Die Überwachung der Einhaltung der Verträge

Mit der Ratifizierung dieser Abkommen unterwerfen die Staaten ihre Gesetzgebung und ihre Politik freiwillig einer internationalen Kontrolle. Grundlage dieser Kontrolle ist der Dialog und die Zusammenarbeit zwischen den jeweiligen Ausschüssen der Vereinten Nationen und den Vertragsstaaten.

Diese Ausschüsse sind ausnahmslos mit unabhängigen Experten besetzt, die nicht von den Regierungen entsandt werden. Nach der Ratifizierung legt jedes Land zunächst einen ersten umfassenden Bericht über seine einschlägige Gesetzgebung vor. Danach werden in regelmäßigen Abständen Berichte angefordert. Zur Prüfung dieser Berichte sowie von zusätzlichen Informationen, die von Nichtregierungsorganisationen (NROs), Sonderorganisationen der Vereinten Nationen, Sonderberichterstattern oder Arbeitsgruppen vorgelegt werden, treffen die Experten mit Vertretern der betreffenden Staaten, im allgemeinen ranghohen Delegationen, zusammen. Anschließend werden den Regierungen formelle Stellungnahmen zugeleitet.

Bei der Prüfung der Berichte greifen die Ausschüsse in unterschiedlichem Maß auch auf zusätzliche Informationsquellen zurück. für die Arbeit des Ausschusses über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte sind etwa Beiträge von Nichtregierungsorganisationen von zentraler Bedeutung. Sie sind oft unentbehrlich für die Beschaffung von Details und Fallstudien, die über die Regierungen nicht erhältlich wären. Im Falle der wirtschaftlichen Rechte geht es zumeist darum zu wissen, was in der Praxis passiert, da die Gesetzgebung oft nur in Ansätzen existiert. Der Ausschuß ist daher von Informationen “vor Ort“ abhängig. Die Nichtregierungsorganisationen wurden damit praktisch zu gleichberechtigten Partnern des Ausschusses gemacht. Von ihren Informationen macht der Ausschuß in den Gesprächen mit den Regierungsvertretern dann ausgiebig Gebrauch.

Daneben spielen die Ausschüsse durch besondere Aktivitäten, etwa anläßlich von Internationalen Jahren, Jahrzehnten und Weltkonferenzen der Vereinten Nationen, eine wichtige Rolle bei der Mobilisierung des öffentlichen Bewußtseins.

Ergebnisse

Bei der Förderung der Menschenrechte auf nationaler Ebene haben sich die Beziehungen, die zwischen den Mitgliedern der Ausschüsse und den Regierungsvertretern aufgebaut wurden, als bedeutsamer Faktor erwiesen. Die Ausschüsse geben den Staaten über lange Zeit hinweg Orientierungshilfen für die überarbeitung von Gesetzen und Politiken, die einen Einfluß auf die Menschenrechte haben, insbesondere seit immer weiter gefaßte Rechte in den Mittelpunkt der internationalen Debatte rücken.

Der langjährige Vorsitzende des Ausschusses über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte, Dr. Philip Alston meint dazu: “Die wichtigste Entwicklung der vergangenen Jahre war die Konzentration auf wirtschaftliche und soziale Rechte. Wir haben andere Akteure davon überzeugen können, wirtschaftliche Rechte als Menschenrechte zu begreifen. So konnte etwa das Recht auf Wohnung ganz oben auf die Agenda der HabitatKonferenz in Istanbul plaziert werden.“ Aufgrund von Regierungsberichten und Schätzungen der Vereinten Nationen, wonach weltweit 100 Millionen Menschen obdachlos sind und eine weitere Milliarde keine angemessene Unterkunft haben, nahm der Ausschuß die Allgemeine Empfehlung Nr. 4 über das Recht auf angemessene Unterbringung an. Etliche Regierungen haben bereits darauf reagiert und etwa Zwangsräumungspläne aufgegeben. “Die Dominikanische Republik, beispielsweise, die sechs Jahre lang wegen unzureichendem Wohnraum gerügt worden war, lud uns zu einer Erhebung vor Ort und zu einem Treffen mit Nichtregierungsorganisationen ein“, erklärte Dr. Alston.

Die philippinische Regierung berichtete dem Ausschuß kürzlich über neue Programme zur Umsiedlung und Unterbringung von Vertriebenen und Obdachlosen und über die Erhöhung der öffentlichen Mittel für den Wohnungsbau. Seit 1990 hatte der Ausschuß mit Besorgnis Berichte aus Panama über häufige Obdachlosigkeit und Zwangsräumungen verfolgt. Im Jahre 1996 lud die Regierung eine Delegation des Ausschusses ein, den gravierenden Wohnraummangel im Land zu analysieren.

“Die Mission war ein enormer Erfolg“, sagte Dr. Alston. “Sie führte zu einem intensiveren Dialog über Wohnraum, zur Korrektur einschlägiger Gesetze und zu einer neuen Wohnungspolitik, die sich verpflichtete, Zwangsräumungen zu unterlassen und vorhandenen Wohnraum nicht weiter abzureißen.“

Neben dem Recht auf Wohnung galt die besondere Sorge des Ausschusses der Anerkennung der Rechte auf Nahrung, Gesundheit und Bildung als Menschenrechte. Vor kurzem hat der Ausschuß Simbabwe dazu gebracht, keine gebühren mehr für die Grundschulbildung zu erheben (der Sozialpakt sieht kostenlose Grundschulbildung vor).

Der jüngste Vertrag, das übereinkommen über die Rechte des Kindes, wurde bislang von den meisten Staaten ratifiziert (nur zwei UNOMitgliedstaaten die USA und Somalia sind der Konvention bisher noch nicht beigetreten).

Nach UNICEFAngaben sind bereits mehr als 40 Staatenberichte geprüft worden. 14 dieser Staaten haben die Konvention inzwischen in ihre Verfassungen übernommen, 35 weitere haben neue Gesetze oder Gesetzesänderungen verabschiedet, um ihre Gesetzeslage der Konvention anzupassen. Dazu gehören beispielsweise Gesetze über den allgemeinen Schutz von Kindern, Gesetzesänderungen in Bezug auf Kindesmißbrauch, Kinderarbeit und Adoption, über die Verlängerung der Schulpflicht, den Schutz von Flüchtlingskindern und Kindern, die einer Minderheit angehören, sowie Reformen des Jugendstrafrechts.

Durch die manchmal jahrelange Verzögerung der Vorlage von Berichten wird die Arbeit der Ausschüsse oft entscheidend behindert. Dr. Alston berichtet in diesem Zusammenhang von einem wichtigen Durchbruch: Zwei Kontrollgremien der Ausschuß über Wirtschaftliche, Soziale und Kulturelle Rechte und der Ausschuß zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung haben vor kurzem vereinbart, daß unterlassene Berichterstattung nicht länger belohnt werden dürfe.

“Hat ein Land einmal Rechenschaft abgelegt, kann der Ausschuß auch von sich aus tätig werden, solange das Problem durch einen geordneten Dialog beigelegt werden kann.“

Mitteilungen von Einzelpersonen

Drei der sechs übereinkommen, die Kontrollausschüsse eingerichtet haben, sehen auch ein Verfahren zur Prüfung sogenannter Individualbeschwerden vor, dessen Ratifikation den Vertragsstaaten freigestellt ist. Laut Zivilpakt (dessen Fakultativprotokoll von 92 Ländern ratifiziert wurde) und den übereinkommen gegen rassische Diskriminierung und Folter können Einzelpersonen direkt bei den Vereinten Nationen Beschwerde über einen Vertragsstaat erheben. Derzeit wird an der Fertigstellung eines Fakultativprotokolls gearbeitet, das diese möglichkeit auch für das übereinkommen zur Beseitigung jeder Form der Diskriminierung der Frau vorsieht. Der auf der Weltkonferenz über die Menschenrechte in Wien 1993 erzielte Konsens hat dazu geführt, daß auch ein Fakultativprotokoll zum Pakt über wirtschaftliche, soziale und politische Rechte ausgearbeitet wurde.

Wenn der Menschenrechtsausschuß die Beschwerde einer Einzelperson über eine Verletzung bürgerlicher oder politischer Rechte für zulässig erachtet, wird dies dem betroffenen Staat zur Kenntnis gebracht. Dieser ist dann verpflichtet, zu dem Vorwurf Stellung zu nehmen. Die endgültige Entscheidung darüber, ob das übereinkommen verletzt wurde, wird veröffentlicht.

Im Hinblick auf den Grundsatz der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten vergingen mehrere Jahre, bevor sich die Vereinten Nationen gezwungen sahen, auf zahlreiche andere Individualbeschwerden zu reagieren. Gewöhnlich wurden solche Beschwerden an Nichtregierungsorganisationen weitergeleitet. Ab 1959 wurden der Menschenrechtskommission und der Unterkommission für die Verhütung von Diskriminierung und den Schutz von Minderheiten vertrauliche Beschwerdelisten zur Kenntnis gebracht, ohne daß die möglichkeit konkreter Maßnahmen bestand.

1970 schuf der Wirtschafts und Sozialrat mit seiner Resolution 1503 schließlich ein vertrauliches Verfahren, mit dem unter Beteiligung der Menschenrechtskommission und ihrer Unterkommission die von Einzelpersonen und Gruppen vorgelegten Berichte über behauptete systematische und schwere Menschenrechtsverletzungen überprüft werden. Falls schlüssige Beweise für beständige, schwere Menschenrechtsverletzungen vorliegen, wird der Fall an die Kommission weitergeleitet. Wie alle anderen Mechanismen soll dieses Verfahren jedoch in erster Linie den Dialog mit den betreffenden Staaten fördern. Im Rahmen dieses Verfahren findet daher auch die angesprochene Regierung gehör.

“Außervertragliche“ Verfahrensweisen

Während der vergangenen zwei Jahrzehnte haben sich in der Regel verschiedene thematische Arbeitsgruppen, Sonderberichterstatter und Länderberichterstatter der Vereinten Nationen mit den eintreffenden Individualbeschwerden befaßt, mit dem Ziel, energischere Maßnahmen zur Beseitigung gravierender Menschenrechtsverletzungen zu ergreifen. Sonderberichterstatter arbeiten heute an vorderster Front, ermitteln in Einzelfällen und Notsituationen und greifen gegebenenfalls ein.

“In der Vergangenheit, als es noch keine Kontrollinstanzen mit klaren Normen und Verfahrensweisen gab, sahen sich die Vereinten Nationen nicht dazu berufen, Mitgliedstaaten für Menschenrechtsverletzungen zur Rechenschaft zu ziehen“ erinnert Nigel Rodley, der Sonderberichterstatter über Folter. “Diese zurückhaltung wurde jedoch nach und nach aufgegeben, als die im Jahre 1980 eingesetzte Arbeitsgruppe zur Frage des Verschwindens von Personen begann, Beschwerden von Einzelpersonen nachzugehen und sich darum bemühte, die betreffenden Staaten aufzusuchen.“

Eklatante Menschenrechtsverletzungen in KrisenSituationen überall auf der Welt lassen Staaten jetzt häufiger nach einem offensiveren Vorgehen der Vereinten Nationen rufen. In solchen Fällen setzt die Menschenrechtskommission einen Sonderberichterstatter oder eine Arbeitsgruppe zur Untersuchung des betreffenden Falls ein.

Menschenrechtsberichterstatter der Vereinten Nationen befassen sich zur Zeit mit ungesetzlichen und willkürliche Hinrichtungen oder mit Exekutionen im Schnellverfahren, mit Vorwürfen von Folterungen, mit der Unabhängigkeit und Unparteilichkeit der Richterschaft, der Geschworenen und Beisitzer, sowie mit der Unabhängigkeit von Anwälten, mit religiöser Intoleranz, mit dem Einsatz von Söldnern, mit der Meinungs und Meinungsäußerungsfreiheit, mit Rassismus, rassischer Diskriminierung und Fremdenfeindlichkeit, mit Kinderhandel, Kinderprostitution und Kinderpornographie, mit der Beseitigung von Gewalt gegen Frauen; sowie mit den Auswirkungen von giftigen und gefährlichen Produkten auf die Menschenrechte. Andere Berichterstatter prüfen die Menschenrechtslage in bestimmten Ländern wie z.B. Afghanistan, €quatorialguinea, BosnienHerzegowina, Bundesrepublik Jugoslawien, Burundi, Irak, Iran, Kongo, Kroatien, Kuba, Myanmar, im besetzten Palästina, Ruanda und Sudan.

Sonderberichterstatter können bei der Erstellung der Länderberichte auf alle verfügbaren Quellen, auch auf Mitteilungen von Einzelpersonen und Berichte von Nichtregierungsorganisationen, zurückgreifen. Ihre Recherchen erfolgen weitgehend vor Ort, wo sie Gespräche mit Behörden und Opfern führen und, sofern möglich, Beweismaterial am Ort des Geschehens sammeln. Mit Hilfe sogenannter “Dringlichkeitsverfahren“ können die Berichterstatter auch bei den Regierungen auf höchster Ebene intervenieren. Zwischen 1992 und 1996 richtete beispielsweise der Sonderberichterstatter für summarische und willkürliche Hinrichtungen 818 Dringlichkeitsappelle zugunsten von mehr als 6500 Personen an 91 Länder. In etwa der Hälfte dieser Fälle erhielt er eine Antwort. Die Berichte der Sonderberichterstatter werden von der Menschenrechtskommission veröffentlicht und tragen somit dazu bei, die Menschenrechtsverstöße und die Verantwortung der Regierungen publik zu machen.

In den Jahren 1995 und 1996 sandte der Sonderberichterstatter für Fragen der Folter 68 Schreiben über 669 Fälle an 61 Regierungen und appellierte in 130 Fällen zugunsten von ungefähr 500 Personen. 42 Länder reagierten in 459 Fällen. Unter anderem ging es dabei z.B. um die strafrechtliche Verfolgung von Personen in Chile wegen krimineller Ausschreitungen, sowie um Reformen des Strafrechts und der Strafprozeßordnung des Landes. Nach einem ausgedehnten Besuch Pakistans konnte der zuständige Sonderberichterstatter, auch dank der Kooperationsbereitschaft der dortigen Behörden, die Abschaffung der Prügelstrafe und der Kettenhaft in Gefängnissen vermelden.

Der Sonderberichterstatter für Myanmar soll die Menschenrechtslage in dem Land und die übertragung der Macht auf eine zivile Regierung verfolgen; er prüft weiterhin alle Entwicklungen, die zur Ausarbeitung einer neuen Verfassung und zur Aufhebung der Beschränkungen der persönlichen Freiheiten führen und den Menschenrechten erneut Geltung verschaffen sollen. Dieses Mandat ist besonders heikel, da es sich auf die Ausübung der Regierungsform eines Mitgliedstaates bezieht und im Falle der Nichtbeachtung durch die Regierung schwer umzusetzen ist. Der Sonderberichterstatter informiert daher die Vereinten Nationen über konkrete Menschenrechtsverletzungen und seine Empfehlungen. Durch die Verabschiedung einer Resolution kann die Staatengemeinschaft dann versuchen, die Mitwirkung des Staates zu erzwingen.

Die Sonderberichterstatter legen der Menschenrechtskommission jährlich einen Bericht vor. Auch die Ausschüsse nutzen diese Berichte zur Vorbereitung ihrer Verhandlungen mit den Staaten.

Praxis im Wandel

Da die Mandate geschaffen oder geändert werden, um auf konkrete Krisen zu reagieren, kommt es manchmal auch zu überschneidungen. Dr. Alston räumt ein: “Die Grenzen zwischen den Zuständigkeiten haben sich beträchtlich verwischt, besonders seit die Kontrollgremien in Notsituationen einbezogen werden, die oft drastische Reaktionen erfordern und damit die den Ausschüssen zur Verfügung stehenden Mittel übersteigen. Es ist ein fragwürdiges Unterfangen, die Vertreter von Bosnien und Ruanda vorzuladen, weil eine solche Maßnahme die Lage nicht ändert. Sonderberichterstatter sind besser in der Lage, bei Menschenrechtsverstößen einzuschreiten. Sie können die betroffenen Regierungen bloßstellen und verstärkt unter Druck setzen.“

Mit den Veränderungen in der Weltpolitik, den höheren Erwartungen der Staaten und der allgemeinen Anerkennung immer umfassender formulierter Rechte wurden auch die Verfahren zur Gewährleistung der in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte proklamierten Rechte und Grundfreiheiten immer komplexer. Das gilt nicht nur für die Gesetzgebung sondern auch für die Praxis. Diese Verfahren entstanden nicht nach einem Generalplan, sondern wurden je nach Bedarf geschaffen. Alle Anstrengungen konzentrierten sich dabei auf die Beilegung von Menschenrechtskrisen als Folge von Krieg, Armut und Unterdrückung.

In den vergangenen Jahren erhielten auch die Mandate der friedenserhaltenden Einsätze immer häufiger eine Menschenrechtskomponente, die für den Erfolg der Mission oft entscheidend war.

Heute sind praktisch alle UNO-Organe und Sonderorganisationen in der einen oder anderen Weise mit dem Schutz von Menschenrechten befaßt.

Als die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vor 50 Jahren angenommen wurde, war sie zwar rechtlich nicht bindend, hatte jedoch große Auswirkungen auf die nachfolgende Menschenrechtsdebatte auf internationaler und nationaler Ebene. In manchen Parlamenten wird die Erklärung auch heute noch bei der Verabschiedung neuer Gesetze zitiert.

Nach wie vor sind die Vereinten Nationen das entscheidende und geeignete Forum für Diskussionen, Verhandlungen und Analysen in Menschenrechtsfragen. Der Erfolg der langfristigen Bemühungen der Vereinten Nationen, die Menschenrechte im innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten zu verankern, der Stimme der Nichtregierungsorganisationen gehör zu verschaffen und das allgemeine Menschenrechtsbewußtsein zu stärken, kann sich durchaus sehen lassen.


Herausgegeben vom Informationszentrum der Vereinten Nationen - Martin-Luther-King-Str. 8 - D-53175 Bonn. Dezember 1998


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