UNO-GeneralsekretÓr
 

Kofi A. Annan
Verhütung bewaffneter Konflikte



1 Einführung

1. Die bitterste Erkenntnis der vergangenen zehn Jahre war wohl die, dass die Verhütung gewaltsamer Konflikte weit besser und kostenwirksamer ist als ihre Beilegung. Die Herausforderung liegt nun darin, diese Erkenntnis so umzusetzen, dass Prävention kein Gedankengebäude bleibt, sondern konkrete Wirklichkeit wird. Dies ist leichter gesagt als getan - bestehende Probleme erhalten meistens den Vorrang gegenüber potenziellen; darüber hinaus entstehen die Kosten der Prävention in der Gegenwart, während ihr Nutzen in der Zukunft liegt und schwer zu beziffern ist. Andererseits entstehen enorme Kosten, wenn Gewalt nicht verhindert wird. Zu den menschlichen Kosten eines Krieges gehören nicht nur sichtbare und unmittelbare Folgen - Tod, Verwundung, Zerstörung, Vertreibung -, sondern auch entferntere und indirekte Folgen für Familien, Gemeinwesen, lokale und nationale Institutionen und Volkswirtschaften sowie für Nachbarländer. Um sie zu messen, müssen neben den entstandenen Schäden auch die entgangenen Chancen berücksichtigt werden.

2. Die 1997 geschaffene Carnegie-Kommission für die Verhütung tödlicher Konflikte stellte zum Beispiel fest, dass das Bruttoinlandsprodukt Libanons zu Beginn der neunziger Jahre noch immer um 50 Prozent niedriger war als vor dem Ausbruch der Kampfhandlungen im Jahr 1974, dass die Aufgabe von schätzungsweise 80 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche Angolas in aller Regel dem Bürgerkrieg und dem weit verbreiteten Einsatz von Landminen zugeschrieben wird und dass die ohnehin schon unzureichende Nahrungsmittelproduktion in Burundi während der jüngsten Konfliktperioden um 17 Prozent zurückging1. Darüber hinaus müssen wir die Kosten berücksichtigen, die externen Akteuren entstehen, wenn sie eingreifen, um der Gewalt Einhalt zu gebieten. Einer Studie der Carnegie-Kommission zufolge wandte die internationale Gemeinschaft für die sieben größten Interventionen in den neunziger Jahren - in Bosnien und Herzegowina, Somalia, Ruanda, Haiti, im Persischen Golf, in Kambodscha und in El Salvador - rund 200 Milliarden US-Dollar auf; dabei sind das Kosovo und Osttimor nicht berücksichtigt. Die Studie berechnete den Unterschied zwischen den für die Konfliktbewältigung beziehungsweise für potenzielle Präventivmaßnahmen anfallenden Kosten und kam zu dem Schluss, dass ein präventives Vorgehen der internationalen Gemeinschaft fast 130 Milliarden Dollar erspart hätte.

3. Nirgendwo fallen diese Erkenntnisse deutlicher ins Auge als im ostafrikanischen Zwischenseengebiet, wo das Versäumnis der internationalen Gemeinschaft, in die Konfliktprävention in Ruanda zu investieren, die Region zutiefst destabilisiert hat. Nachfolgende Überprüfungen durch die Vereinten Nationen, die Organisation der afrikanischen Einheit (OAU) und die Parlamente einiger truppenstellender Länder ergaben übereinstimmend, dass es zahlreiche Frühwarnungen und viele Gelegenheiten zur Reaktion auf den “verhütbaren Völkermord“ vom April 1994 gab. Die Schätzungen des damaligen Truppenkommandeurs, General Romeo Dallaire, wonach die Dislozierung von etwa 5.000 Soldaten nach Ruanda im April 1994 ausgereicht hätte, um den Völkermord aufzuhalten, wurden durch nachfolgende Untersuchungen bestätigt. Im Rahmen der Studie der Carnegie-Kommission wurde geschätzt, dass die Gesamtkosten einer Aufstockung der Friedensmission 500 Millionen Dollar jährlich betragen und Präventivmaßnahmen in Ruanda wahrscheinlich 1,3 Milliarden Dollar gekostet hätten; letztlich beliefen sich die Gesamtkosten der Hilfe für Ruanda im Gefolge des Völkermords auf 4,5 Milliarden Dollar.

4. Wir schulden es den Opfern der Gewalt in Ruanda und anderswo, die Herausforderung der Konfliktprävention ernst zu nehmen. Ich habe mich dem verschrieben, die Vereinten Nationen von einer Kultur des Reagierens zu einer Kultur der Prävention zu führen. Am 20. Juli 2000 behandelte der Sicherheitsrat die Rolle der Vereinten Nationen bei der Verhütung bewaffneter Konflikte. In einer anschließend herausgegebenen Erklärung seines Präsidenten bat mich der Sicherheitsrat, bis Mai 2001 einen Bericht vorzulegen, der eine Analyse sowie Empfehlungen für Initiativen der Vereinten Nationen zur Verhütung bewaffneter Konflikte enthält, unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen sowie der Auffassungen und Erwägungen der Mitgliedstaaten zur Verhütung bewaffneter Konflikte. Da es in der Natur solcher Präventivmaßnahmen liegt, dass sie im weitesten Sinn das gesamte System der Vereinten Nationen einbeziehen, lege ich diesen Bericht hiermit sowohl dem Sicherheitsrat als auch der Generalversammlung vor, die ihrerseits eine Reihe von Resolutionen zur Konfliktprävention verabschiedet hat.

5. Mit diesem Bericht verfolge ich zum einen das Ziel, die bisher erzielten Fortschritte beim Aufbau der von der Generalversammlung und vom Sicherheitsrat geforderten Kapazitäten der Vereinten Nationen zur Konfliktverhütung zu überprüfen. Zum anderen möchte ich konkrete Empfehlungen abgeben, wie die Anstrengungen des Systems der Vereinten Nationen auf diesem Gebiet weiter verstärkt werden können, in Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten, die letztlich die Hauptverantwortung für die Konfliktverhütung tragen, und mit ihrer aktiven Mitwirkung.

In dem Bericht behandelte Fragen

6. Ich gehe von der Grundvoraussetzung aus, dass die Regierungen der einzelnen Länder und andere lokale Akteure die Hauptverantwortung für die Konfliktprävention tragen. Erkennen die einzelstaatlichen Akteure nicht in jedem Fall ihre Verantwortung an, so ist eine erfolgreiche Prävention unwahrscheinlich. Um das Entstehen bewaffneter Konflikte zu verhindern, müssen die einzelstaatlichen Akteure und gegebenenfalls die internationale Gemeinschaft frühzeitig tätig werden. Je früher ein Streitfall oder eine Ungerechtigkeit, die zu einem bewaffneten Konflikt führen könnten, erkannt und erfolgreich angegangen werden, desto unwahrscheinlicher ist es, dass die Situation in Gewalt ausartet. Werden auf nationaler Ebene, gegebenenfalls mit internationaler Unterstützung, frühzeitig Maßnahmen zur Behebung der Umstände ergriffen, die zu bewaffneten Konflikten führen könnten, kann dies die Souveränität der Staaten stärken helfen.

7. Eine frühzeitige Prävention kann nur dann wirksam sein, wenn die vielschichtigen tieferen Ursachen von Konflikten erkannt und angegangen werden. So kann der Ausbruch öffentlicher Unruhen oder ein Protest gegen einen bestimmten Vorfall zwar der unmittelbare Auslöser eines Konflikts sein, doch sind möglicherweise sozioökonomische Ungerechtigkeit und Ungleichheiten, die systematische Diskriminierung bestimmter Volksgruppen, die Verweigerung von Menschenrechten, Streitigkeiten über politische Partizipation oder seit langem bestehende Missstände bei der Verteilung von Land und anderen Ressourcen die tiefer liegenden Ursachen. Vielfach können solche Faktoren in einer Gesellschaft Gruppen zu gewalttätigen Aktionen veranlassen, in anderen jedoch nicht, weil angemessene und wirksame Bewältigungsmechanismen bestehen, namentlich gut funktionierende Institutionen der Staats- und Regierungsführung und rechtsstaatliche Institutionen. Es ist daher sehr wichtig, dass eine zuverlässige Frühwarnung und ein tiefes und gründliches Verständnis der örtlichen Gegebenheiten und Traditionen vorhanden sind; auch müssen grundlegende Ungerechtigkeiten erkannt und im Rahmen der Entwicklungsplanung und der entsprechenden Programme angegangen werden.

8. Die Carnegie-Kommission für die Verhütung tödlicher Konflikte teilt die Präventionsstrategien in zwei Kategorien ein: operative Prävention, das heißt Maßnahmen, die bei akuten Krisen anzuwenden sind, und strukturelle Prävention, das heißt Maßnahmen, die sicherstellen, dass Krisen gar nicht erst entstehen oder zumindest nicht wieder aufleben. Dieser Bericht behandelt das breite Spektrum der Hilfe, die das System der Vereinten Nationen den Staaten auf dem Gebiet der kurzfristigen operativen Prävention und der langfristigen strukturellen Prävention anbietet.

9. Der Sicherheitsrat hat betont, wie wichtig und notwendig es ist, auf die tieferen Ursachen der Konflikte einzugehen und langfristig wirksame Präventionsstrategien zu verfolgen. Der Rat hat ferner festgestellt, dass eine kohärente Friedenskonsolidierungsstrategie, die politische, entwicklungsbezogene, humanitäre und die Menschenrechte betreffende Programme umfasst, bei der Konfliktprävention eine Schlüsselrolle spielen kann. In diesem Zusammenhang möchte ich die regulären Programme der Entwicklungs- und der humanitären Hilfe klar von anderen Programmen abgrenzen, die als Präventiv- oder Friedenskonsolidierungsmaßnahmen in Reaktion auf Probleme durchgeführt werden, die zum Ausbruch oder zum Wiederaufflammen gewaltsamer Konflikte führen könnten.

10. Investitionen in die langfristige strukturelle Prävention stellen letztlich Investitionen in die nachhaltige Entwicklung dar, denn erstens kann offensichtlich inmitten eines akuten oder potenziellen Konflikts keine nachhaltige Entwicklung stattfinden, und zweitens macht ein bewaffneter Konflikt die Entwicklungsleistungen eines Landes wieder zunichte. Wie wir unlängst beobachten konnten, haben in manchen Fällen, beispielsweise in Somalia und Afghanistan, lang anhaltende Konflikte sogar die Existenz des Staates selbst bedroht. Wirksame Konfliktprävention ist eine Voraussetzung für die Herbeiführung und Wahrung eines dauerhaften Friedens, der seinerseits eine Voraussetzung für eine nachhaltige Entwicklung ist. Geht die nachhaltige Entwicklung gegen die tieferen Ursachen von Konflikten an, so spielt sie eine wichtige Rolle bei der Konfliktprävention und bei der Förderung des Friedens.

11. In einer Zeit, in der die internationale Entwicklungshilfe rückläufig ist, zeigt sich die internationale Gemeinschaft zunehmend unwillig, Staaten, die vor dem Ausbruch oder inmitten eines Konflikts stehen, Entwicklungshilfe zu gewähren. Wenn in die Konfliktprävention investiert wird, kann dies für die Entwicklung des betreffenden Landes langfristig weitaus ertragreicher sein. Wirksamere Konfliktpräventionsstrategien würden nicht nur Hunderttausende Leben retten, sondern auch Milliarden Dollar einsparen. Die derzeit für Militäraktionen aufgewandten Mittel stünden stattdessen für Armutsminderung und eine ausgewogene nachhaltige Entwicklung zur Verfügung, was das Kriegs- und Katastrophenrisiko weiter verringern würde. Konfliktprävention und nachhaltige Entwicklung verstärken sich gegenseitig.

12. Die Rolle der Vereinten Nationen besteht hauptsächlich darin, die Regierungen der einzelnen Staaten und ihre lokalen Partner bei der Lösung ihrer Probleme zu unterstützen, indem sie Hilfe beim Aufbau nationaler und regionaler Kapazitäten für Frühwarnung, Konfliktprävention und langfristige Friedenskonsolidierung anbieten. Diese Hilfe beruht auf dem Grundsatz des Einverständnisses der betroffenen Mitgliedstaaten. In der Praxis sind es häufig der betroffene Staat oder die betroffenen Staaten, die um internationale Zusammenarbeit auf diesem Gebiet nachsuchen.

13. Den für Entwicklung und humanitäre Hilfe zuständigen Organisationen des Systems der Vereinten Nationen kommt gemeinsam mit den Bretton-Woods-Institutionen bei der Schaffung eines friedlichen Umfelds und beim Vorgehen gegen die tieferen Ursachen von Konflikten in den Frühstadien der Prävention eine entscheidende Rolle zu. In diesem Bericht wird untersucht, wie viele ihrer regulären Hilfsprogramme zu den Bemühungen um Konfliktprävention beitragen können - und dies auch tun -, und wie ihre Wirksamkeit durch eine stärkere Koordinierung ihrer Bemühungen und eine entsprechende Abstimmung mit den jeweiligen Gastregierungen verbessert werden kann. Der Bericht untersucht auch die den Vereinten Nationen in späteren Präventionsphasen zur Verfügung stehenden Instrumente, unter anderem vorbeugende Diplomatie, vorbeugende Dislozierung von Militär- und Zivilpolizeikontingenten, vorbeugende Abrüstung und damit zusammenhängende Maßnahmen sowie wirksame Strategien zur Friedenskonsolidierung in der Konfliktfolgezeit.

14. Bei der Ausarbeitung dieses Berichts habe ich mich darum bemüht, die zahlreichen unterschiedlichen Auffassungen und Überlegungen der Mitgliedstaaten zu berücksichtigen, die in den jüngsten Aussprachen der Generalversammlung und des Sicherheitsrats über die Konfliktprävention zum Ausdruck kamen. Es steht außer Zweifel, dass die aktive Unterstützung und Kooperation der Mitgliedstaaten unverzichtbar ist, wenn Konfliktprävention erfolgreich sein soll. Dieser Bericht hat die konkreten Beiträge, die der Sicherheitsrat, die Generalversammlung und die anderen Hauptorgane der Vereinten Nationen leisten können, sowie die Zusammenarbeit zwischen den Vereinten Nationen und externen Akteuren, wie etwa Regionalorganisationen, nichtstaatlichen Organisationen, der Zivilgesellschaft und der Geschäftswelt zum Gegenstand.

15. Die Arbeit des Systems der Vereinten Nationen auf dem Gebiet der Konfliktprävention ist nicht neu. Viele Entwicklungs- und sonstige Programme und Projekte der Vereinten Nationen haben entweder bereits präventive Wirkung oder verfügen zumindest über Präventionspotenzial, wenn auch häufig in unstrukturierter und rudimentärer Form. Von besonderer Bedeutung sind die Anstrengungen, die die Vereinten Nationen unternehmen, um die Konfliktpräventionskapazitäten der Mitgliedstaaten auszubauen. Wir stehen heute vor der Herausforderung, das gemeinschaftliche Potenzial des Systems der Vereinten Nationen so zu mobilisieren, dass eine stärkere Kohärenz und Ausrichtung auf die Konfliktprävention erreicht wird, ohne dass dies unbedingt umfangreiche Zusatzressourcen erfordern würde.

16. Bei dieser Gelegenheit möchte ich erneut betonen, dass der Übergang von einer Kultur des Reagierens zu einer Kultur der Prävention ein wichtiger Schritt nach vorne wäre. In diesem Bericht beschreibe ich die praktischen Maßnahmen, die zu diesem Zweck auf der Grundlage der Mandate der Vereinten Nationen ergriffen wurden und werden, sowie die dabei gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse, und ich unterbreite eine Reihe von Schlussfolgerungen und Empfehlungen für die Zukunft.

1 Siehe Preventing Deadly Conflict (Die Verhütung tödlicher Konflikte), Schlussbericht der Carnegie-Kommission für die Verhütung tödlicher Konflikte.


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