Finanzkrisen
in der Zukunft vermeiden
Die Finanzkrisen vergangener Jahre haben weltweit Schockreaktionen
ausgelöst. Die Politiker denken über vorbeugende
Maßnahmen nach und die Internationale Konferenz über
Entwicklungsfinanzierung kann dazu beitragen, diese Ideen
auszuarbeiten und Konsens über ihre praktische Umsetzung
zu erzielen.
Im
Nachklang zu den Krisen in Ostasien und der Russischen Föderation
war es Ende 1998 klar, dass die wirtschaftliche Liberalisierung
und die Globalisierung der Neunziger die Kapazität der
institutionellen Rahmenwerke innerhalb und zwischen den Nationen
zur Bewältigung solcher Krisen ausgehebelt hatten. Die
Kosten der Krise waren vor allem für Entwicklungsländer
und Länder mit Übergangswirtschaftssystemen hoch.
Millionen Arbeitsplätze gingen verloren und die Zahl
der Armen nahm in Ländern wie Thailand, Indonesien, der
Republik Korea, Brasilien und der Russischen Föderation
enorm zu. Das Investitionsvolumen in Schwellenländern
sank und hat sich nie wieder erholt.
Seit
dieser Krisenepidemie 1997/98 sind viele vorbeugende Maßnahmen
vorgeschlagen worden. Zum Beispiel die internationale Beobachtung
der einzelnen Wirtschaftssysteme und andere Frühwarnsysteme,
sowie die Bildung von Rücklagen für ausreichend
kurzfristige Kredite, die sofort bei Beginn einer Krise vergeben
werden können. Die gegenwärtige Situation in Argentinien
unterstreicht die großen Herausforderungen ebenso wie
die Möglichkeiten, die sich den Politikern bieten.
In
Vorbereitung zur Internationalen Konferenz für Entwicklungsfinanzierung
haben die Vereinten Nationen und ihre Konferenzpartner - vor
allem der Internationale Währungsfonds (IWF) die Weltbank
und die Welthandelsorganisation (WTO) - Wege gesucht, wie
Akteure im internationalen Wirtschaftssystem solchen Schwierigkeiten
besser begegnen können. Teil dieses Prozesses ist es,
die für bestimmte Politikbereiche wie Welthandel, Finanz-
und Entwicklungszusammenarbeit zuständigen Politiker,
zusammenzubringen, um Geschlossenheit und Beständigkeit
zu erzielen. Ein simples Beispiel: Entwicklungshilfe, die
Entwicklungsländern hilft, ihre Produktivitätskapazitäten
zu erhöhen, sollte nicht durch Beschränkungen untergraben
werden, die Geberländer Importen aus eben diesen Entwicklungsländern
auferlegen.
Die
Bereitstellung adäquater, rechtzeitiger und verlässlicher
Informationen - ein Eckpunkt jedes intakten Finanzsystems
- hängt von der Transparenz im öffentlichen wie
im privaten Sektor ab. Obwohl die Überwachung der Finanzinstitutionen
und -märkte auch weiter hauptsächlich in den Händen
der nationalen Behörden ruht, besteht weitreichende Übereinstimmung
darüber, dass eine intensivere Beobachtung der internationalen
Kapitalbewegungen nötig ist.
Die
Maßnahmen, die seit 1997/98 ergriffen wurden, um die
Überwachung der Finanzentwicklung zu verbessern, sind
durch zwei Ideen ergänzt worden, die von den Entwicklungsländern
in den Vorbereitungsgesprächen zur Monterrey-Konferenz
vorgebracht wurden.
Zum
einen sollte die Überwachung in allen Wirtschaftssystemen
durchgeführt werden, einschließlich der großen
Industriestaaten. Diese Länder haben einen überproportional
großen Einfluss auf globale Trends. Das Argument lautet,
während Regierungen für ihre eigenen nationalen
Politiken verantwortlich sind, existiert ein globales Interesse,
wo nationale Ansätze nicht nachhaltig sind oder ernsthafte
nachteilige internationale Konsequenzen hätten.
Zum
anderen sollten die Entwicklungsländer in den internationalen
und multilateralen Gremien, die Finanzstandards setzen und
Frühwarnungen über mögliche Krisen herausgeben,
angemessen vertreten sein. Die internationale Aufmerksamkeit
hat sich seit den Krisen der späten neunziger Jahre vorrangig
auf die Stärkung der Politik der Entwicklungsländer
gerichtet. Doch wenn diese Länder durch die manchmal
gnadenlosen Kräfte der globalisierten Wirtschaftssysteme
an diesen Standards gemessen werden, sollten sie zumindest
in vollem Umfang an der Ausgestaltung und Anwendung dieser
Vorgaben beteiligt sein.
In
seiner Rede beim Vorbereitungstreffen zur Monterrey-Konferenz
im Januar 2002 hat UNO-Generalsekretär Kofi Annan die
Notwendigkeit größerer Beteiligung von Entwicklungsländern
am Management der globalen Wirtschaft betont und die Konferenz
gebeten, praktische Maßnahmen zur Umsetzung vorzulegen.
Existierende
Maßnahmen
Der
IWF ist in erster Linie für die Überwachung der
internationalen Geld- und Steuersysteme zuständig. Er
veröffentlicht jährlich seinen „Artikel IV“-Überwachungsbericht
zur makroökonomischen und externen Zahlungssituation
eines Landes, er beobachtet die Einhaltung ausgehandelter
Programme zur Angleichung von Zahlungsbilanzen und führt
gemeinsam mit der Weltbank Programme zur Einschätzung
des Finanzsektors durch. Der IWF ermutigt Regierungen zur
Transparenz im Finanzwesen durch seinen speziellen Datenverteilerschlüssel
für Länder, die Zugang zu Finanzmärkten wünschen.
Er regt außerdem die Anwendung verschiedener Codes für
makroökonomische Politikpraxis und Regulierung von Finanzsektoren
an.
Auch
der Währungsfonds und die Weltbank selbst haben ihre
eigenen Arbeitsweisen für die Finanzwelt und die Öffentlichkeit
transparenter gemacht.
Es
muss jedoch noch mehr für Transparenz getan werden, vor
allem mit Blick auf den privaten Sektor. Es sind mehr international
vergleichbare Indikatoren und Berechnungs- sowie Berichtsstandards
erforderlich. Dies wird in Bezug auf die Berechnungsharmonisierung
bereits durch den Internationalen Ausschuss für Standardisierung
im Rechnungswesen vorbereitet, eine private Institution, der
142 professionelle Organisationen in 101 Ländern angehören.
Andere
Maßnahmen wurden unternommen, um die Kapazitäten
für schnelle Reaktionen des internationalen Systems zu
stärken. Der IWF hat seine Noteinrichtungen rationalisiert:
die Zusätzliche Reservefazilität verleiht kurzfristig
zu hohem Zinssatz große Summen für relativ kurze
Zeit an Länder in Schwierigkeiten; und ein Sonderkreditkonto
ermöglicht anerkannten Ländern schnellen Zugriff
auf Notfinanzierung, wenn wirtschaftliche Probleme in anderen
Ländern sich auf sie auszubreiten drohen.
Außerdem
hat die Weltbank kürzlich der Einführung eines neuen
Mechanismus zugestimmt, der bei Bedarf für die schnelle
Auszahlung benötigter Darlehen sorgt, also eigentlich
ein Kreditkonto eröffnet. Diese Einrichtung ist unter
der Bezeichnung „deferred drawdown option“ bekannt.
Während
auf diese Weise die Instrumente zur Bekämpfung individueller
Finanzkrisen gestärkt werden, hat noch niemand die Frage
beantwortet, wie viele Krisen die internationale Gemeinschaft
bereit sein sollte, gleichzeitig zu bekämpfen und ob
sie ausreichende Ressourcen dafür hätte. Eine andere
Frage ist, ob öffentliche internationale Institutionen
überhaupt versuchen sollten, neue große Darlehen
bereitzustellen, wenn diese vornehmlich der Finanzierung von
Kapitalflucht oder des Rückzugs auswärtiger Kreditgeber
dienen, die ihr Interesse verlieren, sobald ein Land in eine
Krise gerät.
Neue
internationale Mechanismen
Selbst
mit den neuen Vorbeugungsmaßnahmen werden nach vorherrschender
genereller Auffassung Finanzkrisen auch weiterhin entstehen,
wenn auch hoffentlich seltener und weniger schwer. Dennoch
zeigt die jüngste Krise in Argentinien, wie tief eine
solche Finanzkrise noch gehen kann, obwohl deren Ausbreitung
soweit abgewendet werden konnte.
Einige
Vorschläge befassen sich mit der Frage, wie vorübergehende
Verschuldungsprobleme eines Landes schnell und ordnungsgemäß
gelöst werden können.
In
Gesprächen im Vorlauf der Monterrey-Konferenz wurde darauf
verwiesen, dass im Falle vorübergehender Verschuldung
die Kosten für die Krisenbewältigung zu gleichen
Teilen von allen Beteiligten zu tragen seien, ob öffentlich
oder privat, ebenso wie zwischen Schuldnern, Kreditgebern
und Investoren. Die Frage ist - wie kann das umgesetzt werden?
Ein
Aspekt solcher Vorschläge zur Schuldenbewältigung
ist, die privaten Kreditgeber eines Landes an einen Tisch
zu bringen, um Übereinstimmung zu erzielen, wie die Forderungen
nach sofortiger Kreditrückzahlung eingeschränkt
werden können. Schon aus Vernunftsgründen werden
die Kreditgeber erkennen, dass sie im Falle einer Zusammenarbeit
mehr Chancen haben, wenigstens einen Teil ihrer Gelder wieder
zu bekommen, als wenn sie gegeneinander arbeiten. Von diesem
Gedanken geht auch das Kapitel 11 Konkursverfahren für
Unternehmen in den Vereinigten Staaten aus, das auch die Möglichkeit
neuer Kredite einräumt, die der Erholung des Unternehmens
dienen. Während der Konkurs eines Staates ein komplizierter
Vorgang ist, steigt das Interesse an der Überlegung,
wie eine Schuldenkrise mit diesen Aspekten im Hinterkopf gemeistert
werden könnte. In der Finanzkrise der achtziger Jahre
wurden die meisten Darlehen für die hoch verschuldeten
Länder von einer begrenzten Zahl von Handelsbanken ausgegeben.
In Komitees organisiert konnten diese nach Bedarf über
neue Darlehen oder die Umstrukturierung von schuldnerischen
Verpflichtungen entscheiden. Da immer mehr Länder Gebrauch
von Bürgschaften gemacht haben und folglich einer größeren
Anzahl Kreditgebern Geld schulden, hat sich der Wert eines
möglichen gemeinschaftlichen Schuldenmechanismus erhöht.
Eine
Vielzahl von Hindernissen muss überwunden werden, bevor
solche Vorschläge entschieden, geschweige denn umgesetzt
werden können. So muss etwa Übereinkunft darin erreicht
werden, wer darüber entscheidet, ob einem Land „Schuldenstillstand“
gewährt werden soll. Wenn dem IWF diese Rolle zufallen
sollte, muss die internationale Gemeinschaft neue Regeln und
Vereinbarungen aufsetzen und verabschieden. Wenn nicht vom
IWF, von wem sollte diese Entscheidung dann getroffen und
umgesetzt werden? Im Vorlauf der Monterrey-Konferenz haben
Regierungen keine große Neigung erkennen lassen, neue
internationale Institutionen zu gründen.
Ein
formaler Mechanismus hätte eine Reihe von Vorteilen.
Zuerst würde dies die beträchtliche Unsicherheit
darüber reduzieren, wie Schuldenkrisen international
bewältigt werden, ein Faktor, der derzeit die Kreditvergabe
an Schwellenländer einschränkt. Er würde zudem
Anreize für Schuldner und Kreditgeber verstärken,
sich über die Abwicklung zu verständigen, lange,
Gerichtsverhandlungen gleichenden Verfahren zu vermeiden und
Schaden zu mindern. Private Institutionen würden erkennen,
dass sie nicht automatisch ausgeschlossen werden, wenn sie
große Risiken eingehen und würden so zu einer stabileren
internationalen Finanzsituation beitragen. Letztendlich könnte
mit diesem Verfahren das Ausmaß des Eingreifens definiert
werden, das den einzelnen Kategorien öffentlicher und
privater Geldgeber bei einer Wirtschaftskrise in einem Schwellenland
zukommt.
Führende
Vertreter von Regierungen und internationalen Organisationen,
wie auch der Privatsektor und die Zivilgesellschaft sprechen
sich für eine neue Sichtweise im Umgang mit der Schuldenproblematik
aus. Die Monterrey-Konferenz bietet eine Gelegenheit zur offenen
Diskussion neuer Möglichkeiten zwischen allen relevanten
Beteiligten in diesem Kernpunkt der Politik.
„Wir
müssen alles tun, was in unserer Macht steht, um eine
Wiederholung der tragischen Erfahrung in Argentinien zu vermeiden“,
sagte UNO-Generalsekretär Kofi Annan im Januar 2002.
„Es gibt einen steigenden Konsens, dass die bestehenden
Methoden zur Lösung staatlicher Schuldenkrisen unbefriedigend
sind und dass wir Wege finden müssen, die Last gleichmäßiger
zwischen den Schuldnerländern und den Kreditgebern zu
verteilen. Ich hoffe, dass in Monterrey die Regierungen den
nötigen politischen Impuls geben werden, um einen solchen
neuen Ansatz zu entwickeln.“
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